海峽兩岸稅制差異與稅制協(xié)調(diào)研究——兼論平潭綜合實驗區(qū)先行先試“臺人臺稅”的路徑

作者：何荔春  作者單位：國家稅務(wù)總局平潭綜合實驗區(qū)稅務(wù)局

內(nèi)容摘要：

中國大陸與臺灣地區(qū)（以下簡稱“海峽兩岸”）的稅制差異影響了兩岸之間生產(chǎn)要素的自由流動和資源的最優(yōu)配置，不利于兩岸資源的互通和互補。海峽兩岸稅制差異主要體現(xiàn)在兩岸總體稅制差異、具體稅制的差異和稅收征管制度的差異。通過實施“臺人臺稅”舉措消除兩岸之間稅制差異，是促進海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)的創(chuàng)新舉措。本文提出，應(yīng)分三個階段持續(xù)推進“臺人臺稅”機制的落實，并提出構(gòu)建相應(yīng)的稅收征管機制和稅務(wù)爭議解決機制的建議。

關(guān)鍵詞：海峽兩岸、稅制差異、稅制協(xié)調(diào)、“臺人臺稅”

改革開放以來，交流合作是海峽兩岸關(guān)系的主流。長遠看，祖國統(tǒng)一和兩岸合作發(fā)展是不可阻擋的歷史趨勢。當前，海峽兩岸稅制及稅負還存在較大差異，影響了兩岸之間生產(chǎn)要素的自由流動和資源的最優(yōu)配置。稅制協(xié)調(diào)對促進兩岸經(jīng)貿(mào)往來具有重要意義。當前大陸地區(qū)可調(diào)整思路，改變稅制協(xié)調(diào)方向，采取靈活措施，消除重復(fù)課稅或稅負過重現(xiàn)象，并形成穩(wěn)定預(yù)期，吸引更多臺商臺胞來大陸創(chuàng)業(yè)就業(yè)，以經(jīng)濟帶動兩岸之間社會、文化、人員往來等領(lǐng)域的深度融合發(fā)展。平潭綜合實驗區(qū)（以下簡稱“平潭”）處于對臺最前沿。中央不但賦予平潭對臺先行先試的地位，還批準平潭設(shè)立自貿(mào)區(qū)、國際旅游島，在全國享有多區(qū)疊加的政策優(yōu)勢，適合開展稅制協(xié)調(diào)創(chuàng)新研究。

一、海峽兩岸的稅制差異分析

總體看，海峽兩岸的稅制結(jié)構(gòu)具有較大差異。大陸地區(qū)采用以間接稅（流轉(zhuǎn)稅）為主、以直接稅（所得稅）為輔的稅制結(jié)構(gòu)，2018年大陸地區(qū)流轉(zhuǎn)稅收入大約占稅收總收入的56.93%，超過稅收總收入的一半，而所得稅（企業(yè)所得稅加個人所得稅)收入僅占31.45%；（1）臺灣地區(qū)則采用的是一種以所得稅為主體的復(fù)合型稅收制度，所得稅是稅收收入的主要來源，2018年所得稅收入占臺灣地區(qū)稅收收入的46.12%，流轉(zhuǎn)稅收入僅占24.95%。（2）就具體稅制而言，海峽兩岸在增值稅、所得稅以及稅收征管方面也存在較大差異。

（一）海峽兩岸增值稅比較

1.計稅依據(jù)比較。臺灣地區(qū)的增值稅（也稱為加值型及非加值型營業(yè)稅）是按增值額課稅與按收入總額課稅的混合體。大陸地區(qū)的增值稅主要是按增值額課稅，即對納稅人每一階段銷售貨物或勞務(wù)獲得的增值額所課征的一種銷售稅，增值稅可以由納稅人在一定期間內(nèi)銷項稅額減去進項稅額得到。臺灣地區(qū)加值型營業(yè)稅可以由銷項稅額減去進項稅額得到，而非加值型營業(yè)稅則類似于大陸地區(qū)之前的營業(yè)稅，對部分金融業(yè)、娛樂業(yè)就其銷售額按一定比例計征營業(yè)稅額。

2.課征稅率比較。大陸地區(qū)與臺灣地區(qū)的增值稅都采用比例稅率，但各自的稅率高低不同。大陸地區(qū)的增值稅根據(jù)課稅對象不同分為一般納稅人及小規(guī)模納稅人，一般納稅人適用13%、9%、6%等稅率，小規(guī)模納稅人適用征收率，征收率為3%，小規(guī)模納稅人的進項稅額不能抵扣。臺灣地區(qū)加值型營業(yè)稅的稅率在5%至10%之間，目前規(guī)定是一般行業(yè)的稅率為5%，小規(guī)模營業(yè)者稅率為1%，且小規(guī)模營業(yè)者的進項稅額可以抵扣；臺灣地區(qū)非加值型營業(yè)稅對部分金融業(yè)按其銷售額的1%～5%計算營業(yè)稅額、對夜總會及有娛樂節(jié)目的餐飲店按其銷售額的15%計算營業(yè)稅額、對酒店以及有陪侍服務(wù)的茶室酒吧按其銷售額的25%計算營業(yè)稅額。綜合看，大陸地區(qū)的增值稅稅率相較臺灣地區(qū)偏高，同時對于進項稅額的抵扣也有局限性。

（二）海峽兩岸所得稅比較

大陸地區(qū)對企業(yè)所得稅與個人所得稅分別立法，分別計征；而臺灣地區(qū)則合并立法（將企業(yè)所得稅稱為營利事業(yè)所得稅、個人所得稅稱為綜合所得稅）?？傮w而言，兩岸的所得稅稅制差異較大。

1.海峽兩岸企業(yè)所得稅比較。（1）課征稅率比較。大陸地區(qū)企業(yè)所得稅的基本稅率為25%，對小型微利企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等設(shè)有優(yōu)惠稅率。臺灣地區(qū)營利事業(yè)所得稅稅率自2018年1月1日起，從17%上調(diào)至20%，起征點為12萬新臺幣?？梢?，臺灣地區(qū)的企業(yè)所得的課征稅率較低，且設(shè)置了起征點以減輕小微企業(yè)稅收負擔。（2）居民納稅人認定標準比較。大陸地區(qū)規(guī)定，在中國境內(nèi)成立或者雖然不在境內(nèi)成立但實際管理機構(gòu)在境內(nèi)的企業(yè)，認定為居民企業(yè)，居民企業(yè)需就境內(nèi)外所得繳納企業(yè)所得稅。臺灣地區(qū)規(guī)定，企業(yè)總機構(gòu)在境內(nèi)者，應(yīng)就其境內(nèi)外所得繳納營利事業(yè)所得稅，總機構(gòu)在境外而有境內(nèi)所得者，只就境內(nèi)所得繳納營利事業(yè)所得稅。（3）稅前扣除項目比較。海峽兩岸所得稅稅前扣除制度都已形成以全額扣除為主，限額、超額扣除為輔的模式。在保護納稅企業(yè)的利益方面，臺灣地區(qū)的規(guī)定更詳細。如臺灣地區(qū)對廣告費和業(yè)務(wù)宣傳費未設(shè)置扣除限額，而設(shè)置環(huán)境保護專項資金、勞動保護費等極具特色的扣除項目。如依臺灣地區(qū)“勞動基準法”規(guī)定的勞工退休準備金，或依“勞工退休金條例”提繳之勞工退休金或年金保險費，每年度在不超過當年度已付薪資總額的15%限度內(nèi)以費用列支。

2．海峽兩岸個人所得稅比較。（1）個人所得稅制模式比較。大陸地區(qū)采用綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，主要包括綜合所得、經(jīng)營所得、分類所得，綜合所得與經(jīng)營所得可以抵減“教育、住房、養(yǎng)老、大病”等4類個人支出項目。而臺灣地區(qū)采用以家庭為主體的綜合所得稅制，即將每個家庭每年各項應(yīng)稅所得，不分來源或者類型匯總求和，按照統(tǒng)一累進稅率計稅，可扣除項目充分考慮了納稅人本人、配偶及受撫養(yǎng)親屬具體情況，在醫(yī)療、捐贈、教育、社會保障等方面都予以考慮。（2）扣除額比較。臺灣地區(qū)實行費用扣除的指數(shù)化管理，包括標準扣除、列舉扣除、特別扣除，且部分扣除額根據(jù)消費者物價指數(shù)的上漲而相應(yīng)調(diào)整，目的是為了減輕因通貨膨脹帶來的損害。2018年臺灣地區(qū)稅制改革后，標準扣除額是每人每年12萬新臺幣、夫妻雙方共24萬新臺幣；列舉扣除項目包括捐贈、保險費、醫(yī)藥及衛(wèi)生費、災(zāi)害損失等8項，以限額扣除為主；特別扣除項目則包括財產(chǎn)交易損失、薪資所得特別扣除、儲蓄投資特別扣除、幼兒學前特別扣除等5個項目。（3）課征稅率比較。大陸地區(qū)的《個人所得稅法》規(guī)定，對工資薪金所得適用3%～45%的7級超額累進稅率。2018年臺灣地區(qū)稅制改革后，綜合所得稅統(tǒng)一采用單一的5級超額累進稅率，最高邊際稅率為40%，最低為5%。

（三）海峽兩岸稅收征管制度比較

對比海峽兩岸之間的稅收征管制度，臺灣地區(qū)較為完善。首先，臺灣地區(qū)納稅申報實施過程中步驟標準化和信息化程度較高。其次，臺灣地區(qū)稅務(wù)審計的覆蓋面廣、職業(yè)化程度較高。臺灣地區(qū)一般企業(yè)和居民基本都是通過會計事務(wù)所等社會中介性組織進行申報納稅。最后，臺灣地區(qū)稅務(wù)部門采取的是“執(zhí)法服務(wù)型”機制，高度貫徹依法治稅的理念，不僅在服務(wù)上實現(xiàn)精益求精，在管理上常常對違法事項開出巨額罰單，無論是對于企業(yè)還是個人而言，一旦發(fā)生稅收違法處罰事件，違法成本極高。大陸地區(qū)與臺灣地區(qū)相比，稅收征管的法律體系有待進一步完善；稅收的征管手段相對落后，基層稅收人員執(zhí)法過程中程序的標準化與合法化有待提高；涉稅服務(wù)中介人員不足且部分從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平較低。

二、海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)創(chuàng)新與“臺人臺稅”

（一）推動海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)的必要性

1.有利于促進海峽兩岸經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展。加強海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)，支持平潭成為兩岸人貨往來的重要通道，形成以平潭為樞紐的兩岸貿(mào)易中心，從而使臺灣商品往北可直通長三角、京津冀，往南可前往珠三角、香港、澳門等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有利于促進兩岸之間經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展。

2.為推進祖國和平統(tǒng)一貢獻基層經(jīng)驗。由于特殊的歷史原因，海峽兩岸稅負差異較大，信息情報交流閉塞，雙重征稅等問題損害臺胞臺企切身利益。深化海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)可消除重復(fù)課稅或稅負過重現(xiàn)象，落實習近平總書記提出的“同等待遇”（3），并形成穩(wěn)定預(yù)期，吸引更多臺商臺胞來大陸創(chuàng)業(yè)就業(yè)，從民間層面進一步推動兩岸經(jīng)貿(mào)合作交流，帶動兩岸之間社會、文化、人員往來等領(lǐng)域的深度融合發(fā)展，為祖國統(tǒng)一大業(yè)作出貢獻。

3.增進同胞福祉，促成同胞心靈契合。開展海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)是一種積極主動的有益作為，通過消除兩岸之間稅制差異，以短期經(jīng)濟利益換取長遠政治利益，有利于促進海峽兩岸之間人流、物流和資金流等生產(chǎn)要素的自由流動，為臺胞臺商提供更加優(yōu)越的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)環(huán)境，在實踐中也很受臺商臺胞歡迎。

（二）“臺人臺稅”是海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)的創(chuàng)新思路

“臺人臺稅”的定義分狹義及廣義兩類。狹義的“臺人臺稅”是指基于目前財政返還手段對內(nèi)地與臺灣地區(qū)個人所得稅負差額給予補貼，旨在讓臺胞在平潭（簡稱“嵐”）和臺灣地區(qū)繳納的個人所得稅實現(xiàn)“零稅負差”；廣義的“臺人臺稅”是指實現(xiàn)全稅種都可自主按照大陸稅制或臺灣地區(qū)稅制擇優(yōu)從低納稅，構(gòu)建兩岸最優(yōu)“共同家園”稅收管理?！芭_人臺稅”的理念是在平潭近四年的政策實踐中產(chǎn)生的。實施“臺人臺稅”的目的，一是為了解決平潭與臺灣地區(qū)之間稅收上的沖突和矛盾，打破因稅制差異產(chǎn)生的“制度壁壘”，加速推動嵐臺兩岸生產(chǎn)要素的雙向流動。二是持續(xù)優(yōu)化對臺稅收營商環(huán)境，保障臺胞臺企正當權(quán)益，讓稅收營商環(huán)境成為臺胞臺企發(fā)展的“起跳板”，促進嵐臺之間形成相互溝通、協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)互補與分工體系。

海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)的主要目的，是解決由于稅制差異產(chǎn)生的稅收沖突與矛盾，使稅收政策和稅收取向有共同的趨勢，有效防止有害稅收競爭,促進生產(chǎn)要素的自由流通和有效配置。平潭的實踐表明，“臺人臺稅”舉措可以消除兩岸之間稅制差異，滿足稅制協(xié)調(diào)各相關(guān)主體的利益訴求并實現(xiàn)各方?jīng)Q策的均衡狀態(tài)，促進海峽兩岸之間人流、物流和資金流等生產(chǎn)要素的自由流動。因此，“臺人臺稅”符合海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求，是海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)中有效可行的創(chuàng)新舉措。

三、推行“臺人臺稅”促進海峽兩岸稅制協(xié)調(diào)

（一）實施“臺人臺稅”的具體步驟

一般而言，以所得稅為主的稅制協(xié)調(diào)直接關(guān)系到兩岸之間資本的流動和投資的擴張，而增值稅為主的稅制協(xié)調(diào)則有助于兩岸貿(mào)易往來。在海峽兩岸特殊的歷史背景下，平潭先行先試“臺人臺稅”更重要的是吸引臺胞往來，促進資本流動，鼓勵臺商在嵐辦廠創(chuàng)業(yè)，共建兩岸共同家園。因此，以所得稅為主的協(xié)調(diào)應(yīng)優(yōu)先實施，其后實施增值稅以及其他稅種協(xié)調(diào)，以促進嵐臺之間商品和生產(chǎn)要素的自由流動，創(chuàng)造公平的營商環(huán)境和國民待遇。鑒于此，筆者認為，按照主動創(chuàng)新、分步推進的工作思路，平潭可分三個階段持續(xù)推進“臺人臺稅”的落實。

1.第一階段：加大“臺人補臺稅”工作力度，充分釋放對在平潭工作的臺灣地區(qū)居民個人所得稅補貼效力，促進臺胞往來交流。2012年福建省政府根據(jù)國務(wù)院的文件要求，明確對在平潭工作的臺灣地區(qū)居民取得應(yīng)稅所得并在平潭實際申報繳納個人所得稅，按其實際申報繳納的個人所得稅的20%予以補貼。（4）據(jù)初步統(tǒng)計，2012年至2018年，實際享受補貼的臺胞人數(shù)有167人，補貼金額為143.99萬元，（5）對臺灣同胞來嵐創(chuàng)業(yè)就業(yè)吸引力稍顯不足，政策效應(yīng)還不夠顯著。特別是2018年臺灣地區(qū)稅制改革，調(diào)高了個人綜合所得稅的稅前扣除額，如將標準扣除額從每年9萬新臺幣提高到每年12萬新臺幣、薪資特別扣除額從每年12.8萬新臺幣提高到每年20萬新臺幣、幼兒學前特別扣除額由每名子女每年2.5萬新臺幣提高到每年12萬新臺幣等，并降低個人綜合所得稅最高稅率至40%，臺灣地區(qū)個人所得稅負明顯降低。因此，為進一步增進臺胞福祉，考慮目前個人所得稅收入中央與地方6:4的分成比例，建議可將現(xiàn)行個人所得稅補貼比例由20%調(diào)整為40%，減少海峽兩岸個人所得實際稅負差距，更好地激發(fā)臺胞來嵐就業(yè)創(chuàng)業(yè)熱情。

2.第二階段：推動“臺人臺企補臺稅”盡快落地，全面拓展惠臺政策紅利效應(yīng)，推動臺企集聚壯大。臺灣地區(qū)營利事業(yè)所得稅的起征點為每年12萬新臺幣，年應(yīng)納稅所得額超過12萬新臺幣就全部納稅額按20%計征，而大陸地區(qū)企業(yè)所得稅稅率為25%，考慮到海峽兩岸之間稅收情報交流渠道不暢以及兩岸之間企業(yè)所得稅允許扣除項目差異較大等問題，可簡化操作，著重從稅率方面測算稅負差額。即比照對臺居民個人所得稅稅負差額補貼做法，對臺資企業(yè)先行先試企業(yè)所得稅稅負差額財政補貼政策。第一，考慮到企業(yè)所得稅收入實行中央與地方6:4的分成比例，建議對注冊在平潭年應(yīng)納稅所得額在12萬元新臺幣（匯率換算按照當年匯率，下同）以下的臺資企業(yè)，按其實際申報繳納企業(yè)所得稅的40%予以補貼，最大程度營造海峽兩岸趨同的稅制環(huán)境，進一步扶持小型微利臺資企業(yè)在大陸地區(qū)發(fā)展。第二，對年應(yīng)納稅所得額超過12萬新臺幣且按25%稅率計征的臺資企業(yè)，按其實際申報繳納企業(yè)所得稅的20%予以補貼。由于臺灣地區(qū)一般企業(yè)適用稅率為20%，大陸地區(qū)適用稅率（25%）比臺灣地區(qū)約高20%，因此建議對臺資企業(yè)按其實際申報繳納企業(yè)所得稅的20%予以補貼，減少海峽兩岸實際稅負差距，全面拓展惠臺政策紅利效應(yīng)。

3.第三階段：力爭實現(xiàn)“臺人臺企交臺稅”，努力發(fā)揮親臺稅收效用，開創(chuàng)海峽兩岸稅收協(xié)調(diào)新模式。借鑒增值稅先征后退政策，通過財政補貼彌補全稅種稅負差額。臺胞臺企可自主從優(yōu)適用兩岸稅制，精準測算并通過財政補貼的方式彌補由稅制不同產(chǎn)生的稅負差額，具體實施程序如下所述。首先，臺胞臺企先以大陸地區(qū)的稅制繳納稅款，并自行測算與臺灣地區(qū)的稅負差異；其次，提交稅負差額退稅申請和由臺灣地區(qū)或者大陸地區(qū)會計師事務(wù)所出具的稅務(wù)測算報告，稅務(wù)測算報告的內(nèi)容應(yīng)包括納稅人（即申請人）的基本狀況、應(yīng)稅所得項目和金額、適用稅目、免稅金額、應(yīng)納稅額，并演示詳盡的稅款測算過程。該測算報告必須同時具備納稅申請人簽署和該會計師事務(wù)所或個人執(zhí)業(yè)核數(shù)師/會計師的印章或簽署；最后，由稅務(wù)機關(guān)專職部門審核稅負差額退稅申請，比對稅務(wù)測算報告和實際稅款繳納情況，在規(guī)定的時限內(nèi)出具審核報告，臺胞臺企可憑審核報告申請退稅。

（二）建立適用“臺人臺稅”的稅收征管機制

平潭可在征管機構(gòu)設(shè)置上先行創(chuàng)新，設(shè)立一個專門機構(gòu)，配套專門的稅收征管機制，更高效地完成對臺稅務(wù)工作。該機構(gòu)主要職責如下：一是負責處理兩岸涉及稅收的日常事務(wù)。配備專業(yè)人才梯隊，明確職責，專職處理涉臺稅收的日常事務(wù)，保證“臺人臺稅”的職能履行。二是負責開展對兩岸稅制協(xié)調(diào)中戰(zhàn)略問題的專項研究。研究兩岸稅制中存在的差異，區(qū)域經(jīng)濟一體化的稅收問題，避免偷漏稅以及雙重征稅的問題，兩岸稅收優(yōu)惠問題和征管實務(wù)中遇到的其他問題，等等。三是負責涉臺稅收信息的收集，建立反避稅溝通機制。加強情報交流，主動與臺灣地區(qū)稅務(wù)局開展資訊交流，選拔優(yōu)秀人員入駐臺灣地區(qū)擔任稅務(wù)觀察員；負責稅收信息的收集和稅務(wù)問題的處理，及時交換境外所得稅收抵免數(shù)據(jù)，解決雙重征稅問題，構(gòu)建互動分享的交流合作機制；建立反避稅溝通機制，促進與臺灣地區(qū)稅務(wù)局在稅收征管方面的合作，尤其是要分析臺灣地區(qū)稅制結(jié)構(gòu)的變化，力爭與臺灣地區(qū)稅務(wù)局達成征管合作協(xié)議，提高反避稅工作效率。四是負責引入臺灣地區(qū)專業(yè)會計審計機構(gòu)，推動“一島兩標”（6）建設(shè)。結(jié)合“一島兩標”探索實踐，率先推進對臺灣地區(qū)會計師的執(zhí)法互助、結(jié)果互認，即臺灣地區(qū)會計師通過相關(guān)考核后，可為平潭企業(yè)提供稅務(wù)籌備、鑒證和申報服務(wù)，并且臺灣地區(qū)會計師可在平潭擔任合伙人，開設(shè)稅務(wù)師事務(wù)所或會計師事務(wù)所。

（三）建立適用“臺人臺稅”的稅務(wù)爭議解決機制

“臺人臺稅”實施后，預(yù)計跨越嵐臺兩岸經(jīng)營或工作的納稅人將逐漸增加。由于海峽兩岸實體稅法的差異及稅收征管體制的不同，“臺人臺稅”實施后不可避免地會產(chǎn)生涉稅爭議。在解決處理涉臺稅務(wù)爭議機制問題上，建議由政府成立官方的專門協(xié)作機構(gòu)，負責協(xié)調(diào)解決平潭區(qū)域內(nèi)涉及臺胞臺企的稅務(wù)爭議，對于無法協(xié)調(diào)的稅務(wù)爭議如涉及行政訴訟的爭議，則通過專門的仲裁程序加以解決，切實保護納稅人權(quán)益。

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責任編輯：溫彩霞