維護(hù)國家稅基安全促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)合作——十八大以來反避稅工作綜述

十八大以來的5年是中國反避稅發(fā)展進(jìn)程中不平凡的5年。為遏止國際逃避稅，堵塞國際稅收規(guī)則漏洞，建立全球公平和現(xiàn)代化的國際稅收體系，促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，2013年9月，G20圣彼得堡峰會啟動以防止稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）為主的國際稅制改革，這是近百年來國際稅收體系的第一次根本性變革，也是我國反避稅歷史進(jìn)程中的一個重要節(jié)點。我們把此輪國際稅改作為完善我國反避稅等制度的一次良機(jī)，一方面深度參與國際規(guī)則制定，從規(guī)則源頭維護(hù)我國利益；另一方面積極推動國內(nèi)成果轉(zhuǎn)化，借鑒BEPS成果完善我國反避稅制度體系和征管體系，推動建立公平與增長相協(xié)調(diào)的國際稅收治理體系。5年來，中國反避稅工作從積累、探索走向成熟、規(guī)范，逐步躋身世界先進(jìn)水平，為維護(hù)國家稅基安全及國際稅收秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長做出重要貢獻(xiàn)，推動了稅企之間以及各國稅務(wù)部門之間從博弈、競爭走向更加高效的合作、共贏。

一、國際反避稅規(guī)則體系的變革

（一）背景

經(jīng)濟(jì)全球化所帶來的貿(mào)易自由化、投資國際化、生產(chǎn)要素流動全球化為世界經(jīng)濟(jì)增長提供了強(qiáng)勁動力，同時也帶來了稅源、稅制以及稅收征管的國際化。作為世界經(jīng)濟(jì)重要組成部分的跨國企業(yè)越來越多地進(jìn)行激進(jìn)的稅收籌劃，轉(zhuǎn)移利潤并侵蝕稅基，侵害其他企業(yè)公平競爭權(quán)利，并一定程度上導(dǎo)致國際稅收秩序的失衡。同時，第一次世界大戰(zhàn)后于1923年起逐步建立的國際稅收規(guī)則體系落后于全球經(jīng)濟(jì)和商業(yè)發(fā)展步伐，尤其是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)和無形資產(chǎn)等領(lǐng)域，對跨國企業(yè)避稅難以有效規(guī)制，BEPS問題愈演愈烈，引起國際社會高度關(guān)注。BEPS行動計劃的提出，旨在完善和發(fā)展轉(zhuǎn)讓定價國際規(guī)則，以使其更好地適應(yīng)各國稅制和全球價值鏈變化帶來的影響，推動建設(shè)與現(xiàn)代商業(yè)模式相適應(yīng)的稅制，壓縮跨國公司利用稅制和征管差異規(guī)避稅收空間，在全球范圍內(nèi)營造公平的稅收環(huán)境和秩序。

（二）時間表

2013年9月，G20領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)布圣彼得堡峰會公報，決定實施BEPS行動計劃；2015年10月，BEPS成果報告正式發(fā)布，并于當(dāng)年11月在G20安塔利亞峰會上獲得批準(zhǔn)，意味著運行近百年的國際稅收規(guī)則體系得以改革完善，G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會推動并委托OECD組織實施的歷時兩年的新一輪國際稅收改革落下帷幕。2016年，全球進(jìn)入了推動BEPS成果實施的后BEPS時代。至此，國際稅收由追蹤法律形式轉(zhuǎn)為追蹤經(jīng)濟(jì)實質(zhì)，并建立起新的指導(dǎo)原則，即“利潤在經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地征稅”。國際社會在該原則的指導(dǎo)下攜手應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)，遏制利潤向低稅地轉(zhuǎn)移，為國際經(jīng)濟(jì)合作重建健康、公平的稅收分配方案。

（三）中國的作為

習(xí)近平主席2013年在G20圣彼得堡峰會上強(qiáng)調(diào)“中國支持加強(qiáng)多邊反避稅合作，愿為健全國際稅收治理機(jī)制盡一份力”。此后，打擊國際逃避稅連年成為G20領(lǐng)導(dǎo)人政治對話的重要內(nèi)容，習(xí)近平主席多次在G20峰會上就打擊國際逃避稅作出重要指示，為新形勢下中國反避稅工作以及國際反避稅合作指明了方向。

本輪國際稅改主要從兩個方面完善國際稅收管理體系：一是通過BEPS行動計劃改革涉及國際交易的所得稅規(guī)則體系；二是簽署《多邊稅收征管互助公約》為國際稅收征管協(xié)作提供程序支持，并在此基礎(chǔ)上通過掌握企業(yè)集團(tuán)和價值鏈全貌，為實施新的國際稅收指導(dǎo)原則奠定信息基礎(chǔ)。

在規(guī)則制定層面，中國擔(dān)任BEPS行動計劃指導(dǎo)委員會委員，全程深度參與BEPS項目議題會議、研究、談判等工作，在指導(dǎo)原則的確立、轉(zhuǎn)讓定價無形資產(chǎn)價值貢獻(xiàn)分析、地域特殊優(yōu)勢的引入、利潤分割法的應(yīng)用等方面做出了重要貢獻(xiàn)，在國際反避稅領(lǐng)域的理念創(chuàng)新、規(guī)則制定、技術(shù)轉(zhuǎn)化中發(fā)出中國聲音、提出中國方案、貢獻(xiàn)中國智慧，增強(qiáng)了我國在國際稅收領(lǐng)域的話語權(quán)和影響力。

在程序支持層面，2013年8月，國家稅務(wù)總局局長王軍代表我國政府在法國巴黎OECD總部簽署了《多邊稅收征管互助公約》，這是中國簽署的第一份多邊稅收協(xié)議，標(biāo)志著中國正式加入全球共同打擊逃避稅的行列。2016年5月，第十屆稅收征管論壇（FTA）北京大會期間，王軍局長與加拿大、印度、以色列和新西蘭稅務(wù)局長一起簽署了《轉(zhuǎn)讓定價國別報告多邊主管當(dāng)局間協(xié)議》，表明我國承諾將把國別報告相關(guān)規(guī)則落實國內(nèi)法。

二、中國反避稅制度管理體系的完善

制度和征管是驅(qū)動反避稅工作快速前行的兩駕馬車，同時，完善的制度、規(guī)范的征管也是良好營商環(huán)境的必然要求，因此，在國際稅改成果的國內(nèi)轉(zhuǎn)化中，我們不僅注重提高兩駕馬車的速度，更注重彼此間的協(xié)調(diào)，形成反避稅管理的閉環(huán)。

（一）制度成果實施

BEPS項目提出的從經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生地及價值貢獻(xiàn)角度對跨國企業(yè)利潤進(jìn)行分配的理念和方法，為我國在跨境稅源管理中爭取和維護(hù)我國稅收權(quán)益提供了機(jī)遇。為有效實施BEPS成果，我們結(jié)合新的國際稅收法理、原則與技術(shù)，立足中國已經(jīng)步入從資本輸入國到資本輸出國、從要素驅(qū)動到創(chuàng)新驅(qū)動、從世界工廠到世界市場、從制造現(xiàn)代化到全價值鏈現(xiàn)代化的“四大轉(zhuǎn)型”階段的國情，進(jìn)一步完善了反避稅制度體系，為管理跨國關(guān)聯(lián)交易提供更為健全的法律保障，成為BEPS成果實施的先驅(qū)國家之一。

2014年12月發(fā)布的《一般反避稅管理辦法（試行）》（國家稅務(wù)總局令第32號），作為我國落實BEPS成果的第一份文件，得到國際社會的好評，是適應(yīng)我國反避稅形勢需要、打擊國際逃避稅的一項有力措施。2016年6月，發(fā)布《關(guān)于完善關(guān)聯(lián)申報和同期資料管理有關(guān)事項的公告》（國家稅務(wù)總局公告2016年第42號），對同期資料采用BEPS第13項行動計劃中的三層文檔結(jié)構(gòu)，要求企業(yè)在本地文檔中解釋影響轉(zhuǎn)讓定價和價值鏈利潤分配的地域特殊優(yōu)勢因素，并將國別報告引入關(guān)聯(lián)申報，推動了稅收透明度建設(shè)，為分析企業(yè)集團(tuán)的價值鏈、稅收貢獻(xiàn)是否與價值創(chuàng)造和經(jīng)濟(jì)活動相匹配等問題奠定了信息基礎(chǔ)，是我國加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易管理的一份具有里程碑意義的文件。

2016年10月，發(fā)布《關(guān)于完善預(yù)約定價安排管理有關(guān)事項的公告》（國家稅務(wù)總局公告2016年第64號），這是我國結(jié)合自身實踐，轉(zhuǎn)化落實G20稅改成果，進(jìn)一步完善預(yù)約定價安排管理的重要文件，有助于為企業(yè)提供稅收確定性，避免或者消除國際重復(fù)征稅，同時有利于發(fā)現(xiàn)BEPS風(fēng)險，合作打擊國際逃避稅。

2017年3月，發(fā)布《特別納稅調(diào)查調(diào)整及相互協(xié)商程序管理辦法》（國家稅務(wù)總局公告2017年第6號），吸收借鑒了BEPS成果相關(guān)改革建議，充分體現(xiàn)了G20稅改的總原則，進(jìn)一步規(guī)范了特別納稅調(diào)查調(diào)整及相互協(xié)商程序，系統(tǒng)構(gòu)建了我國無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價分析管理的框架，在“關(guān)聯(lián)勞務(wù)六項測試”的基礎(chǔ)上提出了“受益性勞務(wù)”的概念。此外，將地域特殊因素列為轉(zhuǎn)讓定價可比性分析的可比性因素之一，明確指出在對跨國企業(yè)集團(tuán)價值鏈進(jìn)行分析的過程中，應(yīng)考慮成本節(jié)約、市場溢價等地域特殊因素對價值鏈的貢獻(xiàn)及其對定價及利潤歸屬的影響，表明了中國捍衛(wèi)稅基安全的決心。

（二）征管層面應(yīng)用

2016年G20杭州峰會公報強(qiáng)調(diào)“將繼續(xù)支持國際稅收合作以建立一個全球公平和現(xiàn)代化的國際稅收體系并促進(jìn)增長”。國家稅務(wù)總局黨組提出“穩(wěn)中求進(jìn)”和持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的總要求以及“要在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與打擊國際逃避稅之間尋求最有利于發(fā)展的平衡點”的總思路。新形勢下的反避稅工作，在持續(xù)完善“管理、服務(wù)、調(diào)查”三位一體防控體系的基礎(chǔ)上，更加注重對制度機(jī)制的集成完善，更加注重對納稅人遵從的規(guī)范引導(dǎo)，努力構(gòu)建更加公平、可持續(xù)發(fā)展的國際稅收環(huán)境。

第一，管理前置，引導(dǎo)企業(yè)主動遵從。改進(jìn)反避稅工作方式，將管理環(huán)節(jié)前置，以事前管理為主，事后調(diào)查為輔，強(qiáng)化風(fēng)險提示，鼓勵企業(yè)自行調(diào)整，引導(dǎo)企業(yè)主動遵從。為此，我們建立了跨國公司利潤水平監(jiān)控系統(tǒng)，對跨國公司利潤水平實施多維度動態(tài)監(jiān)控。依托跨國企業(yè)利潤水平監(jiān)控系統(tǒng)，通過風(fēng)險等級排序、納稅人遵從程度排序等措施督促企業(yè)自覺遵循獨立交易原則，主動提高利潤水平。

第二，服務(wù)優(yōu)化，健全相互協(xié)商機(jī)制。為有效應(yīng)對大量的協(xié)商案件，我們創(chuàng)新工作方法，從內(nèi)、外兩個層面加強(qiáng)相互協(xié)商機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步提升相互協(xié)商效率。外部層面，與涉及案件較多的國家建立了不同級別定期會談機(jī)制；內(nèi)部層面，借鑒美、英等國普遍適用的工作模式，針對案件較多的主要國家，建立協(xié)商團(tuán)隊，開展相互協(xié)商案件的前期準(zhǔn)備和對外談判，大幅提高了相互協(xié)商案件的推進(jìn)效率，保證了我們在庫存案件多、人員和資源有限的情況下仍然快速推進(jìn)案件協(xié)商，落實最低標(biāo)準(zhǔn)，同時也實現(xiàn)了專業(yè)分工及分權(quán)制衡。

第三，調(diào)查適度，穩(wěn)步推進(jìn)全國聯(lián)查。明確調(diào)查調(diào)整方向，對于避稅風(fēng)險高、對風(fēng)險提示拒絕調(diào)整或調(diào)整明顯不到位的企業(yè)，開展立案調(diào)查，以點帶面，促進(jìn)行業(yè)整體回歸合理利潤水平。此外，健全全國聯(lián)查機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)稅務(wù)總局層面協(xié)調(diào)指導(dǎo)與專業(yè)化團(tuán)隊一線實務(wù)的深度融合，目前跨境稅源重大風(fēng)險集中應(yīng)對及反避稅全國聯(lián)查機(jī)制穩(wěn)步推進(jìn)，運行高效。

十八大以來的5年，“管理、服務(wù)、調(diào)查”三位一體的反避稅防控體系取得顯著成效，反避稅管理工作步入了科學(xué)規(guī)范的新階段。全國稅務(wù)系統(tǒng)反避稅工作對稅收增收貢獻(xiàn)2204.64億元。在管理方面，通過提示企業(yè)存在特別納稅調(diào)整稅收風(fēng)險，規(guī)范跨境納稅人遵從，引導(dǎo)企業(yè)自行補(bǔ)稅1605.03億元；在服務(wù)方面，實現(xiàn)稅收增收264.67億元，共簽署預(yù)約定價安排54例，其中，單邊預(yù)約定價安排案件28例，雙邊預(yù)約定價安排案件26例，為企業(yè)消除雙重征稅139.54億元；在調(diào)查方面，反避稅調(diào)查立案1048件，結(jié)案920件，補(bǔ)繳稅款334.99億元。

三、新時代反避稅工作展望

“開放”是黨的十九大報告中的高頻詞，“推動形成全面開放新格局”、“實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策”是反避稅工作始終要遵循的方向、服務(wù)的大局。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，反避稅工作也站上新起點、邁向新征程。面對各國跨境稅源競爭新態(tài)勢、跨國公司發(fā)展新趨勢及資本跨境流動新格局，中國反避稅工作應(yīng)在“合作共贏”為核心的全球治理理念引領(lǐng)下，從維護(hù)國家利益、促進(jìn)對外開放和經(jīng)濟(jì)增長的高度轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步加強(qiáng)反避稅基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化“管理、服務(wù)、調(diào)查”三位一體防控體系，更加注重管理、服務(wù)、調(diào)查三個環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合與無縫對接，迎接、應(yīng)對國際稅收秩序新一輪調(diào)整中的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

（一）新挑戰(zhàn)

1.國際層面稅收競爭加劇的挑戰(zhàn)。在全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的背景下，為吸引更多國際資本、技術(shù)等流動性生產(chǎn)要素進(jìn)入并刺激本國經(jīng)濟(jì)增長，英國、美國、法國、印度等主要經(jīng)濟(jì)體都紛紛實行或醞釀以減稅為主題的稅制改革,從長遠(yuǎn)來看，這種多國減稅作用的疊加，特別是與貿(mào)易保護(hù)主義的交織，將進(jìn)一步加劇國際稅收競爭，進(jìn)而調(diào)整生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的配置，改變海外利潤流向和跨境稅源管理風(fēng)險。各國為應(yīng)對減稅帶來的財政壓力必將強(qiáng)化跨境稅源征管監(jiān)控，對跨國公司實施更加嚴(yán)格、主動的管理。同時，國際稅收競爭的加劇也對國際稅收協(xié)調(diào)提出了更高的要求。對此，中國反避稅工作需要在全球價值鏈中找到合理而有利的利潤分配要素，以捍衛(wèi)自身權(quán)利。

2.國內(nèi)層面資本輸入與輸出管理并重的挑戰(zhàn)。十九大報告強(qiáng)調(diào)，要以“一帶一路”建設(shè)為重點，堅持“引進(jìn)來”和“走出去”并重。在雙向開放戰(zhàn)略布局之下，我國“引進(jìn)來”和“走出去”跨境投資快速增長，經(jīng)濟(jì)活動以及由此產(chǎn)生的所得遍及全球。這必然要求反避稅工作對資本輸入與輸出管理并重。一方面，隨著我國對外經(jīng)濟(jì)合作向縱深發(fā)展，特別是一系列吸引外資政策的落地實施，將有更多跨國公司在華設(shè)立地區(qū)總部，進(jìn)行高層次、系統(tǒng)化投資，整合全球價值鏈，如何使稅收與跨國公司總部利益產(chǎn)生良性互動，是全面吸引外資的重要因素。反避稅工作要服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，營造更加公平、更加便利的稅收環(huán)境。另一方面，隨著海外投資規(guī)模的愈益擴(kuò)大，越來越多的“走出去”企業(yè)進(jìn)行跨境重組、職能調(diào)整等，如何按照國際稅收規(guī)則和我國法律有效管理，獲得應(yīng)有的利潤回報已成為新階段反避稅工作的重要任務(wù)。3.跨國企業(yè)全球投資架構(gòu)和經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的挑戰(zhàn)。G20稅改成果在全球的落地實施，必然會對跨國企業(yè)未來全球投資架構(gòu)和經(jīng)濟(jì)布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。部分跨國企業(yè)為遵從“利潤在經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地征稅”的總原則及全球價值鏈理論和分析方法，將會對自身組織架構(gòu)予以調(diào)整，以重新尋求競爭優(yōu)勢，更有效參與國際競爭。這將使資本和無形資產(chǎn)在全球重新布局，使跨境稅源管理風(fēng)險發(fā)生變化。此外，跨國公司為提高核心競爭力，越來越強(qiáng)化產(chǎn)品設(shè)計、技術(shù)研發(fā)、無形資產(chǎn)等要素在利潤分配中的主導(dǎo)作用，對這些獨特性、唯一性、難可比性的利潤分配要素如何在全球價值鏈中定位，如何運用獨立交易原則進(jìn)行判定和管理，是未來反避稅工作的緊迫任務(wù)。

（二）新應(yīng)對

1.實踐探索。要結(jié)合BEPS的理念、技術(shù)和方法，形成與國際規(guī)則相協(xié)調(diào)、與我國國情相符合的中國反避稅理論體系，做好反避稅新理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)與法理研究，為“轉(zhuǎn)讓定價結(jié)果與價值創(chuàng)造相匹配”原則的落地實施提供技術(shù)支撐與量化標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)做好轉(zhuǎn)讓定價中的價值鏈分析運用，尤其要關(guān)注無形資產(chǎn)和地域性特殊因素兩項能夠產(chǎn)生獨特價值貢獻(xiàn)的因素。要站在中國立場上研究金融交易轉(zhuǎn)讓定價問題，結(jié)合BEPS第4項行動計劃中“通過利息扣除和其他金融支付實現(xiàn)的稅基侵蝕予以限制”的理論，研究“內(nèi)保外貸”（指境內(nèi)企業(yè)以資產(chǎn)或信用作為擔(dān)保向境內(nèi)銀行申請，由境內(nèi)銀行為境外企業(yè)從境外銀行貸款提供擔(dān)保的一種金融業(yè)務(wù)）等金融交易的經(jīng)濟(jì)實質(zhì)，防止企業(yè)通過融通資金利息支付來轉(zhuǎn)移利潤。

2.系統(tǒng)支撐。隨著全球稅收透明度的提高和情報交換新標(biāo)準(zhǔn)的建立，收集好、分析好、運用好各類數(shù)據(jù)，并將其轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)讓定價風(fēng)險評估的準(zhǔn)確信息，已成為后BEPS時代跨境稅源管理的核心競爭力。下一步，要以跨國企業(yè)利潤水平監(jiān)控為抓手，在全國建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、統(tǒng)一分析指標(biāo)、統(tǒng)一風(fēng)險評價體系的管理系統(tǒng)，按照管理需求將內(nèi)、外部數(shù)據(jù)提取、轉(zhuǎn)換、重構(gòu)，轉(zhuǎn)化為信息以及數(shù)據(jù)視圖供分析利用。建立單戶企業(yè)的“全球一戶式”分析機(jī)制，從全球、中國、各省三個層面對單戶企業(yè)進(jìn)行全景掃描和風(fēng)險測試，了解跨國企業(yè)集團(tuán)經(jīng)營的全貌，并按照風(fēng)險等級和遵從意愿進(jìn)行排序，形成每一戶企業(yè)的轉(zhuǎn)讓定價風(fēng)險及遵從檔案，實現(xiàn)跨國公司轉(zhuǎn)讓定價管理水平的全面升級。

3.機(jī)制保障。完善內(nèi)控機(jī)制，進(jìn)一步完善跨境稅源重大風(fēng)險集中應(yīng)對及反避稅全國聯(lián)查機(jī)制，確保反避稅政策制定、對外談判、風(fēng)險應(yīng)對、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的“四統(tǒng)一”，實現(xiàn)反避稅工作各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、配合與制約。健全會審機(jī)制。在完善大案、要案專家會審機(jī)制的同時，推動建立跨區(qū)域聯(lián)合會審機(jī)制，結(jié)合地域分布情況或案源、專家情況開展不同層面的聯(lián)合會審，優(yōu)勢互補(bǔ)、務(wù)實高效地提升案件審理質(zhì)量。強(qiáng)化團(tuán)隊建設(shè)。案源集中的地區(qū)，以省級稅務(wù)機(jī)關(guān)為依托組建案件管理團(tuán)隊，集中審案辦案；案源較為分散或者數(shù)量較少的地區(qū)，可以跨省組建區(qū)域集中辦案團(tuán)隊，集中辦案資源，化解辦案經(jīng)驗或人員不足的問題，提高案件管理總體水平。加大專業(yè)化培訓(xùn)力度，打造一支業(yè)務(wù)精湛、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬、廉潔高效的反避稅隊伍。

四、結(jié)語

明確方位才能找準(zhǔn)方向，把握大勢才能贏得未來。在2017年7月G20漢堡峰會上，習(xí)近平主席將打擊避稅作為完善全球經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容予以強(qiáng)調(diào)，并指出國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，二十國集團(tuán)在加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào)、改革國際金融機(jī)構(gòu)、打擊避稅等方面取得積極成果，為穩(wěn)定金融市場、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇作出了重要貢獻(xiàn)，下一步要在上述領(lǐng)域繼續(xù)努力。習(xí)近平主席的指示為新時代反避稅工作明確了定位，指明了方向。不忘初心，方得始終。未來，反避稅工作將承前啟后、繼往開來，深刻把握中國特色社會主義新時代的歷史方位，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，服務(wù)全面開放新格局，為國際經(jīng)濟(jì)合作營造中性、健康、公平的國際稅收環(huán)境，為全球經(jīng)濟(jì)治理體系的改革與建設(shè)貢獻(xiàn)力量。（責(zé)任編輯：王平）