以排放為依據(jù)的碳稅制度國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

國際稅收 2021-12-13

作者

許文（中國財(cái)政科學(xué)研究院）

文章內(nèi)容

現(xiàn)行國際上已開征的各種碳稅，根據(jù)計(jì)稅依據(jù)的不同，可劃分為“以燃料為依據(jù)”和“以排放為依據(jù)”兩種實(shí)現(xiàn)方式。其中，以排放為依據(jù)的方式與碳稅調(diào)控二氧化碳（或溫室氣體）排放的目的最為一致，且2017年后開征碳稅的智利、新加坡、南非和荷蘭等國家，都選擇了以排放為依據(jù)的實(shí)現(xiàn)方式。因此，分析研究此類碳稅制度的最新情況和有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國未來開征碳稅有重要的借鑒意義。

一、以排放為依據(jù)的碳稅實(shí)現(xiàn)方式概況

碳稅一般被解釋為對(duì)化石燃料碳含量或二氧化碳排放量征收的稅種。這反映了碳稅在計(jì)稅依據(jù)上的不同選擇，相應(yīng)可劃分出不同的碳稅實(shí)現(xiàn)方式。一是以燃料為依據(jù)的方式，即以化石燃料的消耗量（實(shí)踐中為銷售量等）作為計(jì)稅依據(jù)，如每噸煤炭、每立方米天然氣、每升汽油等。燃料燃燒是二氧化碳排放的主要方式，因而對(duì)二氧化碳排放的征收可間接轉(zhuǎn)換為對(duì)化石燃料碳含量的征收。二是以排放為依據(jù)的方式，即直接以二氧化碳（或溫室氣體）排放量作為計(jì)稅依據(jù)，如每噸二氧化碳（或二氧化碳當(dāng)量）。

按照上述劃分標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)行征收碳稅的國家中，有17個(gè)國家采用以燃料為依據(jù)的方式，包括早期征收碳稅的芬蘭、挪威、瑞典、丹麥等北歐國家，以及后續(xù)開征的瑞士、日本、法國、墨西哥、哥倫比亞、阿根廷、加拿大等國；有9個(gè)國家采用以排放為依據(jù)的實(shí)現(xiàn)方式，包括波蘭、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、烏克蘭等東歐國家，以及2017年以來的智利、新加坡、南非、荷蘭等國(見表1）。

在以排放為依據(jù)征收碳稅的國家中，碳稅又具體可以分為兩種形式：

一是碳稅作為環(huán)境稅費(fèi)的組成部分。該實(shí)現(xiàn)形式是將二氧化碳等同于大氣的其他污染物來征收稅費(fèi)，相當(dāng)于在環(huán)境（污染排放）稅費(fèi)中設(shè)置二氧化碳稅（費(fèi)）目。對(duì)大氣污染物排放的一般計(jì)征方式是以污染物排放量作為依據(jù)，納入污染物排放稅費(fèi)征收范圍的二氧化碳會(huì)相應(yīng)選擇以排放量為依據(jù)。采用這種形式的國家主要有：波蘭、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、烏克蘭、智利等（見表2）。

二是設(shè)立獨(dú)立的碳稅稅種。該實(shí)現(xiàn)形式是指設(shè)立對(duì)二氧化碳（或溫室氣體）排放的專門稅種。采用這種形式的國家主要有：新加坡、南非和荷蘭等。其中，南非、新加坡未實(shí)施碳交易，征收碳稅的目的是調(diào)控全部溫室氣體排放，荷蘭的碳稅是基于碳交易實(shí)施碳價(jià)下限,通過擴(kuò)大范圍來加大調(diào)控力度，因而這些國家選擇了以二氧化碳（或溫室氣體）排放量作為計(jì)稅依據(jù)。

二、以排放為依據(jù)的碳稅制度及特點(diǎn)

（一）征稅范圍

二氧化碳是溫室氣體的主體（占比約為70%左右），但溫室氣體并不限于二氧化碳，還包括甲烷、氧化亞氮、六氟化硫、三氟化氮、氫氟碳化物、全氟化碳等。以排放為依據(jù)的碳稅，其征收范圍會(huì)涉及只對(duì)二氧化碳還是對(duì)全部溫室氣體征收的問題。

從現(xiàn)行以排放為依據(jù)征收碳稅的國家看，由于其他溫室氣體在排放量計(jì)量和核算上的復(fù)雜性，采用污染排放稅費(fèi)形式的國家，如波蘭、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、烏克蘭、智利等，總體上是選擇只對(duì)二氧化碳征收。而南非、新加坡等設(shè)立獨(dú)立碳稅稅種的國家，為了全面發(fā)揮調(diào)控作用，在征稅范圍上覆蓋了全部溫室氣體排放。此外，溫室氣體排放包括燃料燃燒排放、工業(yè)過程排放和逸散排放等不同方式，上述對(duì)二氧化碳排放征收的國家，一般只考慮燃料燃燒排放；而對(duì)溫室氣體排放征收的國家，一般會(huì)包括上述三種排放方式。

從二氧化碳（溫室氣體）涉及的行業(yè)部門看，波蘭和南非總體上適用所有部門，愛沙尼亞、拉脫維亞、智利、新加坡等國主要適用于工業(yè)和電力部門，斯洛文尼亞主要適用于建筑和運(yùn)輸部門，烏克蘭適用于工業(yè)、電力和建筑部門，荷蘭適用于歐盟碳交易下的工業(yè)設(shè)施以及未納入的垃圾焚燒爐和排放大量氧化亞氮的設(shè)施。

（二）納稅人

以排放為依據(jù)的碳稅，納稅人一般規(guī)定為排放應(yīng)稅二氧化碳（溫室氣體）的企業(yè)。根據(jù)征收管理的實(shí)際需要，實(shí)踐中也可規(guī)定為使用化石燃料的企業(yè)?？梢钥吹剑耘欧艦橐罁?jù)的碳稅，納稅人基本上不涉及居民個(gè)人。這既因?yàn)楣I(yè)企業(yè)是二氧化碳（溫室氣體）排放的主要來源，也與碳稅的征收管理相關(guān)，相關(guān)主體需要具備一定的二氧化碳（溫室氣體）排放量核算能力。

部分國家的碳稅專門設(shè)置了起征點(diǎn)，將排放量低于一定水平的企業(yè)排除在征稅范圍之外。如烏克蘭規(guī)定，二氧化碳排放量不超過500噸的主體不需要注冊(cè)為碳稅的納稅人，不需要繳納碳稅；智利碳稅起征點(diǎn)原為熱容量超過50兆瓦的設(shè)施，現(xiàn)調(diào)整為排放量等于和超過2.5萬噸二氧化碳的設(shè)施；新加坡碳稅起征點(diǎn)為，應(yīng)稅設(shè)施在報(bào)告期內(nèi)可計(jì)算溫室氣體排放總量等于或超過2.5萬噸二氧化碳當(dāng)量的直接溫室氣體排放；南非碳稅規(guī)定了相關(guān)活動(dòng)和部門的起征點(diǎn)，即能源業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)（除制磚業(yè)）、商業(yè)機(jī)構(gòu)、農(nóng)林漁等行業(yè)為10兆瓦/小時(shí)（不考慮燃料種類的燃燒輸入熱量），國內(nèi)航空、鐵路和水上航運(yùn)為100000升燃料/年。

可以看到，新加坡和智利的碳稅起征點(diǎn)設(shè)置得較高，與我國全國碳交易的門檻（2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量）類似。同時(shí)，這兩個(gè)國家都沒有實(shí)施碳交易，碳稅的設(shè)計(jì)也體現(xiàn)出“抓大放小”的特點(diǎn)。

（三）計(jì)稅依據(jù)

采用以排放為依據(jù)的方式，碳稅的計(jì)稅依據(jù)是二氧化碳（溫室氣體）排放量。在以溫室氣體作為計(jì)征對(duì)象的情況下，為統(tǒng)一不同溫室氣體排放量的計(jì)量，排放量會(huì)選擇采用二氧化碳當(dāng)量的單位。

在二氧化碳（溫室氣體）排放量的具體確定中，一般是根據(jù)企業(yè)消耗的不同化石燃料的數(shù)量與相應(yīng)的碳排放系數(shù)進(jìn)行計(jì)算。在碳稅征收范圍覆蓋全部溫室氣體和排放方式的情況下，對(duì)溫室氣體排放量的核算要更為復(fù)雜。下面以南非和荷蘭為例進(jìn)行說明。

南非碳稅在計(jì)稅依據(jù)（應(yīng)稅溫室氣體排放量）的確定上，要求采用現(xiàn)成的工藝強(qiáng)度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（活動(dòng)數(shù)據(jù)）和《IPCC國家溫室氣體清單指南》（2006年）中規(guī)定的排放因子，或采用包括特定國家排放因子的上述規(guī)定的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和排放因子進(jìn)行確定，并區(qū)分燃料燃燒排放、工業(yè)過程排放和逸散排放，采用不同的排放量計(jì)算公式。如燃料燃燒的排放量公式為E=（A×B），其中：A是指作為溫室氣體排放源的任何一種燃料（不包括以國際航空和海運(yùn)為目的使用的任何燃料）的質(zhì)量，以噸為單位；B是指以每噸二氧化碳當(dāng)量為單位的溫室氣體排放因子。根據(jù)上述公式計(jì)算出排放量后，還需要根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。南非碳稅還允許從溫室氣體排放量中扣除掉碳捕獲和儲(chǔ)存（CCUS）的溫室氣體量，以及進(jìn)行其他扣除額（如可再生能源溢價(jià)、繳納的電力環(huán)境稅稅款）和免稅排放額優(yōu)惠的調(diào)整。

荷蘭碳稅的計(jì)稅依據(jù)公式為：計(jì)稅依據(jù)=工業(yè)設(shè)施的工業(yè)年度負(fù)荷-工業(yè)設(shè)施的豁免權(quán)數(shù)量。其中，工業(yè)年度負(fù)荷可視為年度溫室氣體排放量（二氧化碳當(dāng)量），豁免權(quán)數(shù)量是對(duì)納稅人的優(yōu)惠，且計(jì)稅依據(jù)不應(yīng)低于零。一般情況下，工業(yè)年度負(fù)荷為工業(yè)設(shè)施經(jīng)營者所提交工業(yè)排放報(bào)告中確定的數(shù)據(jù)，或是根據(jù)荷蘭國家排放管理局（NEa）估計(jì)和確定的數(shù)據(jù)?；砻鈾?quán)的數(shù)量為經(jīng)營者在工業(yè)設(shè)施賬戶中持有的豁免權(quán)數(shù)量。

（四）稅率

采用以排放為依據(jù)征收碳稅相關(guān)國家的稅率情況見表3。其中：現(xiàn)行碳稅稅率最低的是波蘭，為0.08美元/噸二氧化碳；最高是荷蘭，為35.6美元/噸二氧化碳。各國之間的碳稅稅率水平差距較大，且總體水平不高。如果考慮各國實(shí)施碳稅的優(yōu)惠政策，大部分國家的碳稅實(shí)際稅負(fù)還會(huì)更低。與國際貨幣基金組織（IMF）提出的國際碳價(jià)下限（Carbon Price Floor）要求相比，除荷蘭外，其他國家的稅率水平還未達(dá)到25美元的最低碳價(jià)下限。

圖片

在稅率水平的確定上，部分國家采用低稅率起步再逐步提高的策略。如拉脫維亞在2020年將每噸二氧化碳的稅率從4.5歐元提高到9歐元，2021年再提高到12歐元，并計(jì)劃2022年進(jìn)一步提高到15歐元。烏克蘭在2019年將每噸二氧化碳的稅率由0.41烏吉亞提高到10烏吉亞，其后每年再增加5烏吉亞，到2023年達(dá)到30烏吉亞。新加坡在現(xiàn)行5新加坡元/噸二氧化碳當(dāng)量的稅率基礎(chǔ)上，計(jì)劃在2030年前提高到10～15新加坡元/噸二氧化碳量。南非碳稅的最初稅率是120蘭特/噸二氧化碳當(dāng)量，在2022年年底之前每年的稅率調(diào)整幅度為通貨膨脹率加上2%的金額，但2022年后稅率的調(diào)整幅度只為通貨膨脹率。

由于碳稅稅率水平不高，再加上實(shí)施優(yōu)惠政策和溫室氣體排放規(guī)模等因素，這些國家的碳稅收入并不高。收入規(guī)模最低的愛沙尼亞2020年為200萬美元，收入規(guī)模最高的智利為1.65億美元（見表3）。

（五）稅收優(yōu)惠

為減少開征碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)企業(yè)的影響，以及與碳交易的協(xié)調(diào)等需要，部分國家碳稅中設(shè)置了優(yōu)惠政策，但各國之間的差異較大。其中，波蘭、斯洛文尼亞和拉脫維亞都規(guī)定，對(duì)納入歐盟碳交易的經(jīng)營者不征收或免征碳稅。波蘭也規(guī)定對(duì)年度應(yīng)繳稅額低于800茲羅提的納稅人免征碳稅。斯洛文尼亞對(duì)某些（能源密集型）行業(yè)、所涵蓋的燃料出口、航空和電力生產(chǎn)免征碳稅。荷蘭根據(jù)工業(yè)設(shè)施的排放情況來設(shè)置稅收優(yōu)惠，如果工業(yè)裝置的排放量低于歐盟碳交易基準(zhǔn)和達(dá)到排放目標(biāo)所需的國家減排系數(shù)的基線，將被豁免并分配豁免權(quán)，可以從計(jì)稅依據(jù)中扣除。

南非的碳稅設(shè)置了較多稅收優(yōu)惠政策，為了避免影響企業(yè)的競爭力，相關(guān)部門可以獲得納稅期內(nèi)溫室氣體排放總量的60%到95%的免稅排放額（包括基本免稅額、工業(yè)過程排放免稅額、逸散排放免稅額、貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)敞口免稅額、績效免稅額、碳預(yù)算免稅額、抵消免稅額），并根據(jù)不同部門設(shè)置不同的免稅排放總額限額：90%或95%，這相當(dāng)于將南非碳稅的實(shí)際稅率降低至6蘭特（0.3美元）/噸二氧化碳當(dāng)量或48蘭特（1.20美元）/噸二氧化碳當(dāng)量。而住宅、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和廢物等部分部門可以獲得100%的免稅排放額，相當(dāng)于免稅。

新加坡碳稅沒有設(shè)置優(yōu)惠政策，其原因是已通過限定征收范圍將部分行業(yè)部門排除在碳稅征收范圍之外。同時(shí)，新加坡政府認(rèn)為，沒有優(yōu)惠、簡單的碳稅制度有助于減少管理成本，并有助于在所有排放單位和整個(gè)經(jīng)濟(jì)中保持公平、統(tǒng)一和透明的碳價(jià)信號(hào)，更有利于激勵(lì)減排。

（六）稅收征管

以排放為依據(jù)的方式，在征管上的核心和難點(diǎn)就是如何準(zhǔn)確地計(jì)量和核算二氧化碳（溫室氣體）排放量。這既涉及納稅人的核算能力，也涉及征管部門的核查能力。尤其是這些碳稅的征收范圍擴(kuò)展為溫室氣體的國家，需要建立起與碳交易類似的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）制度。下面以南非、新加坡和荷蘭為例，介紹以排放為依據(jù)的碳稅征管制度情況。

南非碳稅的納稅人在進(jìn)行納稅申報(bào)的同時(shí)，還需要根據(jù)環(huán)境部門要求，報(bào)告溫室氣體排放。碳稅法中也規(guī)定了另一種計(jì)稅依據(jù)確定方法：根據(jù)環(huán)境部門（林業(yè)、漁業(yè)和環(huán)境部，DFFE）批準(zhǔn)的排放確定方法來確定溫室氣體排放量，即在納稅人不能自行核算溫室氣體排放量的情況下，可由環(huán)境部門核定納稅人的溫室氣體排放量。

新加坡的碳稅納稅人需要對(duì)其應(yīng)稅設(shè)施的可計(jì)算溫室氣體排放量進(jìn)行報(bào)告，同時(shí)，納稅人還有義務(wù)向國家環(huán)境局提交工業(yè)排放報(bào)告、工業(yè)監(jiān)測(cè)計(jì)劃等。報(bào)告必須是根據(jù)監(jiān)測(cè)計(jì)劃所編制的報(bào)告，由經(jīng)認(rèn)可的外部審計(jì)師進(jìn)行核實(shí)并提交核查報(bào)告。經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)的排放報(bào)告上的可計(jì)算溫室氣體排放總量（二氧化碳當(dāng)量），才是確定后的計(jì)稅依據(jù)。環(huán)保部門還會(huì)根據(jù)規(guī)定進(jìn)行納稅評(píng)估，包括應(yīng)繳稅款和納稅人用于支付稅款的碳信用數(shù)額。納稅人按照評(píng)估后的結(jié)果進(jìn)行繳納。如果納稅人沒有按照規(guī)定提交經(jīng)核實(shí)的排放報(bào)告，或提交的排放報(bào)告不完整或不準(zhǔn)確，環(huán)保部門可自行進(jìn)行評(píng)估。

荷蘭碳稅的納稅人大多數(shù)屬于已納入歐盟碳交易的企業(yè)，企業(yè)同樣需要承擔(dān)按照工業(yè)監(jiān)測(cè)計(jì)劃向環(huán)境部門提交工業(yè)排放報(bào)告等義務(wù)。同時(shí)，荷蘭納稅人還涉及豁免權(quán)的問題，需要進(jìn)行有關(guān)豁免權(quán)的注冊(cè)等管理。

值得注意的是，上述三個(gè)國家中的碳稅征管機(jī)構(gòu)，荷蘭和新加坡都是環(huán)境部門，并不是稅務(wù)部門。其中，荷蘭碳稅的征收很大程度上建立在碳交易的基礎(chǔ)之上，負(fù)責(zé)碳交易的排放管理局（NEa）相應(yīng)被授權(quán)進(jìn)行碳稅的征管。新加坡是在碳定價(jià)法中直接規(guī)定碳稅的征管機(jī)構(gòu)為環(huán)保部門，即新加坡國家環(huán)境局（NEA）。南非碳稅的征管機(jī)構(gòu)是稅務(wù)部門，但其碳稅的征管涉及環(huán)境等部門的配合，包括林業(yè)、漁業(yè)和環(huán)境部（DFFE）、礦產(chǎn)資源和能源部（DMRE）等。

三、碳稅與碳交易的協(xié)調(diào)及碳抵消機(jī)制

（一）碳稅（以排放為依據(jù)）與碳交易的協(xié)調(diào)情況

在同時(shí)實(shí)施碳稅和碳交易的國家中，碳稅與碳交易的協(xié)調(diào)一般有三種方式：一是對(duì)納入碳交易的企業(yè)不征收或免征碳稅,即清晰劃分碳稅與碳交易的實(shí)施范圍，兩者不重復(fù)；二是碳稅與碳交易相重復(fù),即對(duì)納入碳交易的行業(yè)或企業(yè)也同時(shí)征收碳稅；三是碳稅與碳交易之間進(jìn)行價(jià)格互補(bǔ),即設(shè)定碳價(jià)下限（Carbon Price Floor，最低的目標(biāo)碳價(jià)），如果已納入碳交易的企業(yè)在碳交易中所形成的碳價(jià)低于碳價(jià)下限，則需要就兩者之間的差額繳納碳稅，通過這種協(xié)調(diào)方式來彌補(bǔ)碳交易市場(chǎng)中可能出現(xiàn)的碳價(jià)偏低問題（見表4）。

在以排放為依據(jù)征收碳稅的國家中，除烏克蘭、智利、新加坡、南非未實(shí)施碳交易外，波蘭、斯洛文尼亞、拉脫維亞選擇對(duì)納入碳交易的企業(yè)不征收或免征碳稅，如波蘭規(guī)定納入歐盟碳交易的經(jīng)營者可免征碳稅，斯洛文尼亞規(guī)定納入歐盟碳交易的經(jīng)營者，如果被認(rèn)為存在碳泄漏或?qū)儆谀茉疵芗?，則免征碳稅，拉脫維亞規(guī)定碳稅的征收范圍是歐盟碳交易未涵蓋的工業(yè)和電力部門的二氧化碳排放。

荷蘭選擇碳稅與碳交易之間進(jìn)行價(jià)格互補(bǔ)。具體看，荷蘭碳稅的征稅范圍既包括納入歐盟碳交易的溫室氣體設(shè)施，也包括其他未納入歐盟碳交易的工業(yè)設(shè)施。對(duì)于已納入碳交易的排放設(shè)施，實(shí)際稅率為基本稅率減去溫室氣體排放配額的遠(yuǎn)期價(jià)格的結(jié)果，進(jìn)行價(jià)格互補(bǔ)。而對(duì)于未納入碳交易的工業(yè)設(shè)施，則按照基本稅率全額征收。

（二）實(shí)施碳抵消機(jī)制的情況

與碳稅相關(guān)的碳抵消（Carbon Offset）機(jī)制，是指碳稅納稅人參與相關(guān)減排機(jī)制項(xiàng)目［包括碳交易（ETS）、核證減排量(CER)、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）等］，允許其獲得的碳信用（carbon credit)或相關(guān)成本從碳稅中進(jìn)行抵消和扣除的機(jī)制。

現(xiàn)有資料表明，在以排放為依據(jù)征收碳稅的國家中，斯洛文尼亞和南非的碳稅建立了碳抵消機(jī)制。斯洛文尼亞規(guī)定：被排除在歐盟碳交易體系之外的小排放者，可以選擇用歐盟碳排放配額來履行其碳稅納稅義務(wù)，也可以選擇使用國際碳信用，即不超過11%的經(jīng)認(rèn)證的減排量（CER）或減排單位（ERU）來履行碳稅納稅義務(wù)。南非在碳稅法中規(guī)定：實(shí)施國內(nèi)減排項(xiàng)目（CDM、核查的碳標(biāo)準(zhǔn)和黃金標(biāo)準(zhǔn)等）的納稅人，在符合相關(guān)規(guī)定（碳抵消條例）的前提下，可享受納稅期內(nèi)溫室氣體排放總量的5%或10%的抵消免稅排放額，以減少其碳稅義務(wù)。

智利在2020年稅制改革后，也計(jì)劃引入碳抵消機(jī)制來履行碳稅義務(wù)，但相關(guān)規(guī)則仍有待制定。新加坡則規(guī)定，納稅人應(yīng)從國家環(huán)境局（NEA）購買碳信用額度，用碳信用來支付該年度的碳稅稅款，但目前還不允許納稅人使用國際碳信用來抵消碳稅。

四、對(duì)我國開征碳稅的借鑒意義及政策建議

根據(jù)上述分析可知，以排放為依據(jù)征收碳稅，尤其是近年來南非、新加坡和荷蘭等國家的實(shí)踐，在碳稅的實(shí)現(xiàn)方式選擇及制度設(shè)計(jì)上已提供了很多有益的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)我國未來開征碳稅有重要的借鑒意義。

（一）選擇符合我國國情的碳稅實(shí)現(xiàn)方式

與以燃料為依據(jù)的計(jì)征方式相比，以排放為依據(jù)的方式，在一定程度上更為符合碳稅對(duì)二氧化碳（溫室氣體）排放征收的本義，屬于直接調(diào)控碳排放企業(yè)的碳定價(jià)方式。從未來加大對(duì)溫室氣體減排調(diào)控的需要看，以排放為依據(jù)有助于將碳稅的征收范圍從二氧化碳擴(kuò)展到溫室氣體，全面覆蓋燃料燃燒、工業(yè)過程和逸散排放等方式。同時(shí)，也易于實(shí)現(xiàn)碳稅與碳交易之間的協(xié)調(diào)，以及實(shí)施碳抵消機(jī)制和促進(jìn)碳捕獲和封存等技術(shù)的應(yīng)用等。

但以排放為依據(jù)的計(jì)征方式，在征收范圍上難以擴(kuò)展到居民個(gè)人的碳排放，存在核算二氧化碳（溫室氣體）排放量難度大、征管和遵從成本高、需要環(huán)境等部門有效配合等問題。這些缺點(diǎn)又正是以燃料為依據(jù)征收碳稅的優(yōu)點(diǎn)，目前選擇這種方式的國家數(shù)量也更多?？傮w看，兩種碳稅實(shí)現(xiàn)方式各具優(yōu)缺點(diǎn)，并無明顯的優(yōu)劣之分，都是我國開征碳稅的可能選擇。建議根據(jù)我國開征碳稅時(shí)點(diǎn)上的具體情況，包括溫室氣體減排的需要、能源價(jià)格市場(chǎng)改革進(jìn)程、溫室氣體核算能力建設(shè)等因素綜合考量，合理加以選擇，以更好地支持碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）做好碳稅與碳交易之間的協(xié)調(diào)

我國目前已實(shí)施了全國碳交易，開征碳稅需提前考慮與碳交易之間的協(xié)調(diào)問題。在以排放為依據(jù)計(jì)征的方式下，從避免碳稅與碳交易的重復(fù)和避免加大企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度看，對(duì)已納入碳交易的企業(yè)免征碳稅是碳稅開征初期的較好選擇。但我國碳交易還處于建設(shè)初期，在制度設(shè)計(jì)上存在偏離總量控制、配額免費(fèi)分配比重過大等問題，為了對(duì)全體企業(yè)形成更為公平的碳價(jià)水平，碳稅應(yīng)做好彌補(bǔ)碳交易調(diào)控不足的準(zhǔn)備。建議借鑒荷蘭等國的碳價(jià)下限機(jī)制做法，通過碳稅對(duì)碳交易進(jìn)行價(jià)格互補(bǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相對(duì)統(tǒng)一、公平的碳價(jià)水平。更進(jìn)一步地看，隨著碳交易的發(fā)展完善，在碳交易實(shí)現(xiàn)對(duì)全部碳配額有償發(fā)放的情況下，兩者之間的差別實(shí)際上在縮小，可推動(dòng)兩者最終形成統(tǒng)一的碳定價(jià)機(jī)制。

（三）合理設(shè)計(jì)碳稅的各項(xiàng)制度

如果我國未來的碳稅選擇以排放為計(jì)征依據(jù)，可借鑒上述部分國家碳稅制度中的一些成功做法。一是逐步擴(kuò)大征收范圍。盡管南非、新加坡等國的碳稅征收范圍考慮了全部溫室氣體，但受監(jiān)測(cè)技術(shù)等方面的限制，對(duì)部分溫室氣體和逸散排放實(shí)際上難以征管。建議我國開征碳稅初期，征收范圍僅限于二氧化碳排放，隨后逐步將易于控管的其他溫室氣體和排放方式納入征收范圍。二是設(shè)置合適的起征點(diǎn)。起征點(diǎn)的設(shè)置有助于將部分小排量的主體排除在碳稅征收范圍之外，以降低征管和遵從成本。建議根據(jù)我國企業(yè)的二氧化碳（溫室氣體）排放分布情況，選擇一定規(guī)模的二氧化碳（溫室氣體）排放量作為起征點(diǎn)，并動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整，在保證碳減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上提高征管效率。三是簡化計(jì)稅依據(jù)的確定。我國開征碳稅時(shí)，如果二氧化碳（溫室氣體）排放核算和報(bào)告等制度尚未完善，企業(yè)還不具備自行核算和報(bào)告的能力，建議采用相對(duì)簡化的二氧化碳排放量核算方式，制定統(tǒng)一且簡明的排放系數(shù)，根據(jù)企業(yè)消耗的各種化石燃料數(shù)量來確定排放量。隨著我國碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度的建立等，再逐步細(xì)化和完善計(jì)稅依據(jù)的確定辦法。四是選擇低稅率起步。設(shè)置較低的稅率水平再逐步提高，是多數(shù)國家開征碳稅時(shí)的重要策略之一。我國開征碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響面廣、影響力大，也應(yīng)采用低稅率起步和提前公布稅率調(diào)整計(jì)劃等策略，從而有效降低開征碳稅初期的沖擊，穩(wěn)定企業(yè)的預(yù)期。

（四）建立高效的部門征管協(xié)作機(jī)制

以排放為依據(jù)的碳稅實(shí)現(xiàn)方式，涉及二氧化碳（溫室氣體）排放量核算的準(zhǔn)確性等問題，需要建立類似于碳排放權(quán)交易的監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查制度，這一般是由環(huán)境部門負(fù)責(zé)。即使是采用相對(duì)簡化的二氧化碳排放量確定方式，也需要環(huán)境部門參與制定各種化石燃料的排放系數(shù)，并對(duì)二氧化碳排放量進(jìn)行復(fù)核等。我國目前是由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)稅收和非稅收入征管，部分國家直接由環(huán)保部門負(fù)責(zé)碳稅征管的做法在國內(nèi)難以借鑒。在以排放為依據(jù)開征碳稅的情況下，碳稅的征收管理必須依靠生態(tài)環(huán)境等部門的協(xié)調(diào)配合，應(yīng)通過合理評(píng)估征管能力，分析碳稅征管中稅務(wù)部門與環(huán)保等部門協(xié)調(diào)中的需求和可能出現(xiàn)的問題，在加強(qiáng)稅務(wù)部門征管能力建設(shè)的同時(shí)，建立起高效的碳稅征管部門協(xié)作機(jī)制。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第12期）