稅收透明度與情報(bào)交換的發(fā)展和應(yīng)對

稅收情報(bào)交換是國際稅收征管合作中最為重要和常用的手段，它打破了一國稅務(wù)機(jī)關(guān)只能在本國領(lǐng)土范圍內(nèi)獲取信息的局限，最大程度地消除了信息不對稱給跨境逃避稅行為帶來的便利，有助于各國掌握本國稅收居民境外交易信息和金融賬戶信息，識別企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地，核實(shí)個(gè)人的收入來源地，為落實(shí)“利潤在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地征稅”稅改原則創(chuàng)造了必要條件，也為各國應(yīng)對全球化背景下的稅收征管難題提供了有效手段。

一、我國稅收情報(bào)交換的總體情況

20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，我國的稅收情報(bào)交換制度和管理體系逐漸健全，情報(bào)交換規(guī)模不斷擴(kuò)大。特別是2013年以來，為貫徹落實(shí)習(xí)近平主席在G20峰會上有關(guān)國際稅收工作的重要指示精神，在王軍局長“一年上一個(gè)臺階，三年有一個(gè)明顯變化”的要求下，我們積極推動(dòng)稅收透明度建設(shè)，努力完善制度、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)系統(tǒng)，在提高稅收透明度方面取得了顯著成績，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)國際稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)在中國的落地執(zhí)行。在專項(xiàng)情報(bào)交換方面，2012年5月，我國順利通過稅收透明度和情報(bào)交換全球論壇（以下簡稱全球稅收論壇）對各國開展的同行審議，評級為“合規(guī)”，表明我國在專項(xiàng)情報(bào)交換法律框架和實(shí)踐方面已符合國際標(biāo)準(zhǔn)。在自動(dòng)情報(bào)交換方面，我國已經(jīng)開始實(shí)施金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)正在為2018年9月首次對外交換非居民金融賬戶涉稅信息做好各方面的準(zhǔn)備工作。二是情報(bào)交換的網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。目前，我國已經(jīng)參加《多邊稅收征管互助公約》，簽署了106個(gè)避免雙重征稅協(xié)定（安排）和10個(gè)情報(bào)交換協(xié)定，覆蓋了我國的主要貿(mào)易伙伴以及與我國經(jīng)濟(jì)往來較為頻繁的低稅負(fù)國家或地區(qū)，為開展情報(bào)交換提供了廣泛的國際法基礎(chǔ)。三是對跨境納稅人形成威懾作用，約束其稅收籌劃行為，促進(jìn)形成公平的稅收環(huán)境和秩序，保護(hù)誠實(shí)守信納稅人的利益。四是情報(bào)交換的數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步增長。近幾年來，我國每年利用外來稅收情報(bào)400余份，平均每年查補(bǔ)稅款10億元，對維護(hù)我國稅收權(quán)益和稅法尊嚴(yán)發(fā)揮了重要作用。此外，我國的反避稅工作借助情報(bào)交換機(jī)制，查處了一批大案要案，稅收情報(bào)已交換成為打擊跨境避稅的有力工具。

二、我國開展稅收情報(bào)交換的主要成果

（一）參加《多邊稅收征管互助公約》

《多邊稅收征管互助公約》（以下簡稱《公約》）是國際稅收征管合作領(lǐng)域最重要的多邊條約，旨在通過開展國家間的情報(bào)交換、稅收追繳及文書送達(dá)等國際稅收征管合作，打擊跨境逃避稅，維護(hù)良好的國際稅收秩序。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2013年8月27日，國家稅務(wù)總局局長王軍代表中國政府在法國巴黎簽署《公約》。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議批準(zhǔn)《公約》。2016年2月1日，《公約》已對我國生效，并自2017年1月1日開始執(zhí)行。

1.背景情況。《公約》由OECD和歐洲委員會共同發(fā)起制定，于1988年1月25日起向OECD和歐洲委員會的成員開放。2010年5月，應(yīng)G20要求，OECD與歐洲委員會按照稅收情報(bào)交換的國際標(biāo)準(zhǔn)對《公約》進(jìn)行了修訂，并向全球所有主權(quán)國家開放簽署。在G20的推動(dòng)下，《公約》締約方迅速增加，國際影響力日益增強(qiáng)。截至目前，《公約》已涵蓋113個(gè)國家（地區(qū)）。《公約》的特點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：一是多邊性。《公約》統(tǒng)一規(guī)定了多邊稅收征管協(xié)助規(guī)則，節(jié)約了轄區(qū)之間談簽雙邊協(xié)定的時(shí)間和成本，具有更高的權(quán)威性、穩(wěn)定性和影響力。二是廣泛性。不僅體現(xiàn)在可適用的稅種范圍涵蓋除關(guān)稅以外的所有稅種，而且對“人”的適用范圍并不限于具有締約一方國籍或居民身份的納稅人。三是靈活性?？紤]到各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律體系和征管實(shí)踐的差異，《公約》允許締約方對稅款追繳和文書送達(dá)等內(nèi)容作出保留。四是對等性?！豆s》對納稅人權(quán)利及信息保密做出了對等原則的規(guī)定，即締約一方不能要求另一方提供超越本國法律規(guī)定的協(xié)助內(nèi)容，而且情報(bào)接收國應(yīng)確保按照國際標(biāo)準(zhǔn)及情報(bào)提供國國內(nèi)法的要求，保護(hù)納稅人信息安全。

2.對我國的影響。從我國自身而言，《公約》是我國在稅收征管現(xiàn)代化道路上邁出的重要一步，對于提高我國稅收征管水平，打擊國際逃避稅，維護(hù)我國稅收利益，提升國際站位具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，參加《公約》是我國履行G20承諾的重要舉措。2013年9月，G20圣彼得堡峰會呼吁所有國家盡快簽署《公約》，以推動(dòng)自動(dòng)情報(bào)交換在全球范圍內(nèi)實(shí)施。2014年11月，習(xí)近平主席在G20布里斯班峰會上指出，要“加強(qiáng)全球稅收合作，打擊國際逃避稅，幫助發(fā)展中國家和低收入國家提高稅收征管能力”，與會領(lǐng)導(dǎo)人一致同意，“采取措施確保國際稅收體系公平”。參加《公約》既是我國履行的承諾，也為我國參與全球稅收合作奠定了多邊法律基礎(chǔ)。第二，《公約》拓展了我國國際稅收征管合作的廣度和深度。與我國之前簽署的避免雙重征稅協(xié)定（安排）和稅收情報(bào)交換協(xié)定相比，《公約》覆蓋的范圍和適用的領(lǐng)域更為廣泛，操作性也更強(qiáng)。由于《公約》具有多邊性，隨著《公約》締約方的增加，一些傳統(tǒng)意義上的避稅地也加入《公約》，大大減輕了我國與避稅地談簽情報(bào)交換協(xié)定的負(fù)擔(dān)。第三，《公約》為反避稅工作的開展提供了有力支持。我國是跨國公司的重要生產(chǎn)基地與最終市場。一些跨國公司利用跨境稅收信息不對稱進(jìn)行惡意稅收籌劃，逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的稅收義務(wù)，破壞了公平的市場競爭秩序。參加《公約》以后，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)可利用國際稅收征管協(xié)助平臺，了解跨國公司整體交易鏈條的獲利情況，掌握其全球經(jīng)營策略，有效打擊跨國公司的逃避稅行為，營造公平的稅收環(huán)境。第四，《公約》有助于稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)對“走出去”企業(yè)的稅收管理和服務(wù)。參加《公約》后，我國將改變目前依靠企業(yè)自行申報(bào)獲取境外涉稅信息的狀況，通過情報(bào)交換的多種方式了解企業(yè)境外經(jīng)營和納稅情況，有利于加強(qiáng)對“走出去”企業(yè)境外投資的稅收管理。同時(shí)，《公約》也有助于我國與外國稅務(wù)機(jī)關(guān)共同對納稅人的跨境稅收問題做出一致的判定與處理，幫助納稅人快速解決稅收爭端，減輕納稅人遵從負(fù)擔(dān)，防止和消除國際重復(fù)征稅。

3.相關(guān)工作安排。為方便基層稅務(wù)干部和廣大納稅人了解《公約》，國家稅務(wù)總局于2016年1月發(fā)布了《公約》生效執(zhí)行的公告，明確了《公約》對我國生效執(zhí)行的時(shí)間，并就部分重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了解讀。我們將逐步修訂《國際稅收情報(bào)交換工作規(guī)程》，使《公約》與國內(nèi)情報(bào)交換操作程序相配套。此外，我們正在積極推進(jìn)情報(bào)交換信息系統(tǒng)建設(shè)。未來，情報(bào)交換系統(tǒng)將與國內(nèi)征管系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對接，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)對稅收情報(bào)的分析利用，挖掘有價(jià)值的信息，切實(shí)提高對跨境稅源的管理和監(jiān)控能力。

（二）承諾實(shí)施金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)

為打擊跨境逃避稅，2013年9月，G20圣彼得堡峰會將自動(dòng)情報(bào)交換確定為稅收透明度國際新標(biāo)準(zhǔn)，委托OECD會同G20成員國制定全球統(tǒng)一的自動(dòng)情報(bào)交換標(biāo)準(zhǔn)。2014年7月，OECD對外發(fā)布金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換標(biāo)準(zhǔn)（CRS），當(dāng)年G20布里斯班峰會獲得核準(zhǔn)。在G20和OECD的大力推動(dòng)下，目前已有102個(gè)國家（地區(qū)）承諾將于2017年9月或2018年9月首次對外交換非居民金融賬戶涉稅信息。2014年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，我國在G20層面承諾將實(shí)施CRS，于2018年9月開始交換信息。

按照CRS開展金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換，首先需由一國金融機(jī)構(gòu)通過盡職調(diào)查程序，識別另一國稅收居民在該機(jī)構(gòu)開立的賬戶，按年向金融機(jī)構(gòu)所在國主管部門報(bào)送上述賬戶的名稱、納稅人識別號、地址、賬號、余額、利息、股息以及出售金融資產(chǎn)的收入等信息，再由該國稅務(wù)主管當(dāng)局與賬戶持有人的居民國稅務(wù)主管當(dāng)局開展信息交換，最終為各國加強(qiáng)跨境稅源監(jiān)管提供信息支持。實(shí)施CRS將對提升我國跨境稅收征管能力，加強(qiáng)國際稅收征管合作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1.對我國的影響。作為全球合力打擊跨境逃避稅的有效手段，CRS已成為G20稅收領(lǐng)域的重要議題。我國已經(jīng)在G20層面承諾實(shí)施CRS，通過開展CRS，我國將獲取我國居民境外賬戶信息，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)對跨國公司的利潤水平監(jiān)控以及對納稅人海外收入和資產(chǎn)的監(jiān)管，遏制“走出去”企業(yè)或高凈值人群利用開設(shè)境外賬戶轉(zhuǎn)移和隱匿資產(chǎn)、逃避我國納稅義務(wù)的行為，有利于保護(hù)我國稅基安全，并以此為契機(jī)積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理和國際政治對話，推動(dòng)構(gòu)建公平競爭的國際經(jīng)濟(jì)秩序和制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)各國互利共贏。同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，在實(shí)施CRS的過程中，我國也需應(yīng)對一些挑戰(zhàn)：第一，國內(nèi)法律與實(shí)踐現(xiàn)狀與國際標(biāo)準(zhǔn)存在差異。CRS是基于發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制定的標(biāo)準(zhǔn)，以一國已有相對成熟的國內(nèi)法體系和稅收征管體系為前提，而我國在稅收和反洗錢方面的制度建設(shè)和實(shí)踐情況與發(fā)達(dá)國家存在一定差距，如何將國際標(biāo)準(zhǔn)植入我國現(xiàn)有體制、機(jī)制并確保達(dá)標(biāo)，需要相關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)以及社會公眾的共同努力。第二，給金融機(jī)構(gòu)帶來較高的遵從成本。CRS的效果很大程度上取決于金融機(jī)構(gòu)履行盡職調(diào)查和信息報(bào)送義務(wù)的情況。為了執(zhí)行CRS，金融機(jī)構(gòu)需要改造內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)，這會增加其財(cái)務(wù)和經(jīng)營上的負(fù)擔(dān)。此外，由于CRS采用的是稅收居民概念，判定標(biāo)準(zhǔn)比較復(fù)雜，無法通過普通的居民身份證件直接判定。金融機(jī)構(gòu)還需加強(qiáng)人員培訓(xùn)及客戶宣傳，才能提高信息的準(zhǔn)確性，這也需要投入一定的財(cái)力和精力。第三，社會認(rèn)知度不高。CRS對于社會公眾來說是全新的事物，雖然實(shí)施CRS對大部分人沒有影響，但是容易引發(fā)誤讀和炒作。為了確保CRS順利實(shí)施，有必要對社會公眾進(jìn)行普及型教育，一方面使其了解CRS的政策目的和目標(biāo)人群，另一方面告知賬戶持有人具有配合金融機(jī)構(gòu)填報(bào)個(gè)人信息的義務(wù)，否則將給金融機(jī)構(gòu)收集信息帶來困難。

2.工作進(jìn)展。第一，完善法律基礎(chǔ)。在國際層面，國家稅務(wù)總局于2015年12月簽署了以《公約》為基礎(chǔ)的《金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換多邊主管當(dāng)局間協(xié)議》，為實(shí)施CRS提供了操作層面的多邊工具。在國內(nèi)層面，相關(guān)部門于2017年5月發(fā)布了《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調(diào)查管理辦法》，規(guī)定了我國金融機(jī)構(gòu)識別非居民賬戶并收集相關(guān)信息的原則和程序，為我國境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)從2017年7月1日起開始收集非居民金融賬戶涉稅信息提供了操作指引。第二，選擇信息交換伙伴。考慮到盡可能擴(kuò)大信息交換范圍將有利于加強(qiáng)對我國居民海外收入和資產(chǎn)的管理，我國已將所有承諾實(shí)施CRS的國家（地區(qū)）全部列為我國的信息交換意向伙伴，將與對我也有意向的國家（地區(qū)）正式建立伙伴關(guān)系。第三，通過信息安全與數(shù)據(jù)保密評估。為確保各國能夠安全傳輸和管理納稅人金融賬戶涉稅信息，全球稅收論壇從2015年下半年開始對已承諾實(shí)施CRS的轄區(qū)開展信息安全和數(shù)據(jù)保密情況評估。經(jīng)過歷時(shí)半年的問卷調(diào)查、現(xiàn)場評估和會議答辯等環(huán)節(jié)，我國于2016年7月順利通過評估，從而具備了開展金融賬戶涉稅信息自動(dòng)交換的必要條件。第四，設(shè)計(jì)開發(fā)信息系統(tǒng)。我國參與設(shè)計(jì)了OECD牽頭建設(shè)的統(tǒng)一傳輸系統(tǒng)，該系統(tǒng)于2017年投入使用，有40多個(gè)國家（地區(qū)）已于2017年9月通過該系統(tǒng)成功完成了首次CRS信息交換。國家稅務(wù)總局正在開發(fā)用于國內(nèi)信息報(bào)送的多邊稅務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺，預(yù)計(jì)于2017年年底試運(yùn)行。

3.相關(guān)工作安排。為指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范報(bào)送信息，相關(guān)部門將下發(fā)非居民金融賬戶涉稅信息報(bào)送規(guī)范，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)完成注冊登記和信息報(bào)送等工作。此外，研究批量數(shù)據(jù)的分析利用也是下一步的工作重點(diǎn)之一。我們將利用信息技術(shù)手段將納稅人的境外賬戶信息與國內(nèi)征管數(shù)據(jù)有效整合，用活、用好這些數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對納稅人全球所得的管理。

三、前景與展望

過去幾年中，國際稅收透明度領(lǐng)域經(jīng)歷了史無前例的改革和發(fā)展。不論是加入《公約》還是承諾實(shí)施CRS，提升稅收透明度、加強(qiáng)國際稅收合作已成為國際社會的共識。越來越多的國家和地區(qū)加入全球情報(bào)交換網(wǎng)絡(luò)，既表明各方對稅收透明度國際標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同，也印證了情報(bào)交換在打擊逃避稅、維護(hù)本國稅收利益方面所發(fā)揮的重要作用。G20、OECD等國際組織在提升稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)各方立場、監(jiān)督國際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一實(shí)施等方面，也起到了非常關(guān)鍵的作用?？梢灶A(yù)見，隨著各國在稅收利益和發(fā)展目標(biāo)上的趨同，稅收透明度的內(nèi)容將不斷擴(kuò)展，情報(bào)交換的網(wǎng)絡(luò)將不斷拓寬，惡意稅收籌劃和跨境逃避稅行為將會進(jìn)一步得到遏制。

在國際稅收透明度的改革浪潮里，中國始終是堅(jiān)定的支持者和積極的參與者。但是，支持不意味著沒有原則，參與不意味著沒有保留。在稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)的制定中，我們呼吁充分考慮發(fā)展中國家的立法和征管現(xiàn)狀，建議國際組織和發(fā)達(dá)國家?guī)椭l(fā)展中國家進(jìn)行能力建設(shè)并提供技術(shù)支持，我們的呼吁得到了有關(guān)各方的積極回應(yīng)。在稅收透明度標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中，我們沒有完全照搬國際標(biāo)準(zhǔn)，而是注重兼顧國際、國內(nèi)兩方面需求，在國際標(biāo)準(zhǔn)允許范圍內(nèi)盡量考慮國內(nèi)現(xiàn)狀和各方訴求，得到了有關(guān)各方的充分肯定。

對中國而言，加入這場稅收透明度的全球行動(dòng)，不僅僅是履行國際義務(wù)，更重要的是為完善我國稅收制度和征管實(shí)踐創(chuàng)造了有利條件。我們將在稅收現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)和規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合《公約》執(zhí)行和CRS實(shí)施情況，適時(shí)修訂稅收征收管理法和個(gè)人所得稅法等相關(guān)法律法規(guī)，改進(jìn)稅收征管程序，加強(qiáng)CRS信息利用，使CRS信息真正做到為稅收征管服務(wù)、為財(cái)稅改革服務(wù)。同時(shí)，我們還將按照《公約》和CRS要求，充分保護(hù)納稅人的信息安全和合法權(quán)益。（責(zé)任編輯：高陽）