跨組織合作與稅收協(xié)同共治：國際經(jīng)驗及啟示

何晴  房天依

   一、跨組織合作與稅收協(xié)同共治的關系

 黨的十九屆四中全會對“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”做出重要部署。稅收在國家治理中發(fā)揮著基礎性、支柱性、保障性作用，決定了稅收治理能力在整個國家治理體系中發(fā)揮重要作用。圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標，國家稅務總局提出到2020年要基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，并構建稅收治理“六大體系”，提升稅收治理“六大能力”，進一步推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其中，稅收協(xié)同共治能力是稅收治理“六大能力”之一，協(xié)同共治要求稅務機關與相關主體共同參與稅收治理，通過各方之間的合作、協(xié)商，實現(xiàn)高效、公平的稅收征管。

　　從這個意義上說，稅收協(xié)同共治的核心是稅務機關基于“共同治理”理念主導的跨組織合作，以及稅務機關對跨組織合作關系所實施的一系列管理控制機制或流程，以期實現(xiàn)引導合作主體基于共同目標，采取符合稅務機關戰(zhàn)略的合作性行動。稅收的多元協(xié)同共治要求建立稅務機關與利益相關方的合作伙伴關系，在這種合作關系中，核心治理力量是稅務機關，其他關系主體，包括中介機構、行業(yè)協(xié)會、納稅人組織、稅收志愿者、銀行、其他政府部門以及其他能夠為稅務機關提供涉稅信息，或者能夠與征納雙方合作以幫助納稅人提高稅收遵從度的主體。

　　在稅收征管實踐中，稅務機關面臨的跨組織合作關系復雜性極高，根據(jù)關系主體和內容劃分，至少包括以下三種類型：

　　一是稅務機關將部分稅收征管職能和納稅服務內容交由其他主體為納稅人提供，即第三方提供稅收職能（third party service delivery of revenue body functions/operations），這類跨組織關系既包括稅務機關以政府購買服務的方式將部分職能外包給營利部門或非營利組織，如信息系統(tǒng)的建設與維護、涉稅數(shù)據(jù)分析、稅款征繳等；也包括稅務機關與其他政府部門合作，將部分職能或履職所需要的內容交由其他部門完成，或者通過與其他部門的分工合作實現(xiàn)稅務機關需履行的某一職能，如將人員培訓等交由其他政府部門完成等。稅務機關是否將某一職能外包給第三方，主要取決于成本收益的評估和決策，專業(yè)化分工、規(guī)模經(jīng)濟和市場競爭程度等因素。稅務機關是否具備能力引導其他主體與自己保持目標一致性，也是影響外包決策成功與否的關鍵。

　　二是稅務機關與其他主體之間基于信息共享形成的跨組織關系，關系主體同樣包括私人部門和其他政府部門兩類。前者是指稅務機關從私人部門獲取涉稅信息，并對信息獲取的方式、內容、使用范圍等進行相應的制度安排，如稅務機關與共享經(jīng)濟平臺合作，獲取平臺賣家的交易收入等涉稅相關信息。后者是指稅務部門與社會保障、市場監(jiān)管、商務、環(huán)保、水利、金融監(jiān)管等政府部門進行政務信息資源共享。稅務機關從有關部門獲取涉稅信息的同時，其他部門也能夠及時獲取和使用稅收信息，強化社會管理和公共服務。

　　三是在“整體政府”理念下，稅務機關與立法機關、司法機關、財政部門、審計部門等政府部門在稅收政策與征管的協(xié)調、審計監(jiān)督、涉稅行政訴訟、涉稅案件的移交與銜接等方面進行合作，強調政府各部門參與稅收共治過程，圍繞稅收征管目標，合理配置各部門權力與職能，引導、控制、管理和協(xié)調各部門行政活動，通過部門間合作實現(xiàn)高效稅收征管，以共治發(fā)揮稅收治理在國家治理體系中的重要作用。

　　二、稅務機關跨組織合作的國際實踐

　　稅務機關采取跨組織合作的方式，提高稅收征管效率，低成本高效籌集財政收入，已經(jīng)成為各國稅務機關普遍采取的稅收征管實踐形式。從近年來各國稅務機關實踐來看，稅務機關的跨組織合作開始從采取傳統(tǒng)的職能外包，向政府部門間合作、信息共享等新型合作形式拓展。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）、國際貨幣基金組織（IMF）等組織對各國稅務機關實踐的觀察和對各國稅收征管經(jīng)驗的總結，上文歸納的三種類型的稅務機關跨組織合作的國際實踐表現(xiàn)出以下特征。

　　（一）將部分職能外包已經(jīng)成為各國稅務機關普遍采取的做法

　　自新公共管理運動興起以來，稅務機關將社會力量（企業(yè)或者社會組織）引入稅收征管和納稅服務等環(huán)節(jié)，通過外包稅務機關的部分職能達到降低征管成本、提高納稅服務質量的目的。近年來，OECD稅收征管系列報告和IMF的理解收入管理系列報告開始對各國稅務機關進行職能外包的情況進行專門調查與國別比較。從調查內容來看，職能外包已經(jīng)成為各國稅務機關普遍采用的降低征管成本、提高管理效率的手段之一。在《稅收征管2019：OECD與其他發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體的比較信息》（Tax Administration 2019 : Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies）（以下簡稱“2019年OECD稅收征管報告”）報告調查的58個國家和地區(qū)中，只有6個國家的稅務機關在所有調查的征管職能上未采取外包形式，其余52個國家的稅務機關均在稅收征管中將部分職能外包。雖然各國稅務機關外包的職能數(shù)量和內容不同，但在稅收征管實踐中，由第三方提供稅務機關履職所必須的服務或者直接向納稅人提供服務已經(jīng)成為普遍采取的做法。

　　從整體趨勢上看，安全服務、人員培訓等是各國稅務機關較早采用外包的業(yè)務領域，隨后稅款征收、數(shù)據(jù)處理和信息技術支持等職能也被逐漸納入外包范圍。根據(jù)2019年OECD稅收征管報告，各國稅務機關采取外包形式最多的職能是安全服務、代收稅款、人員培訓和IT服務四項內容；而且，約三分之一的國家將數(shù)據(jù)處理服務、法律服務、薪資服務、人員招募和采購服務進行外包。值得注意的是，稅務機關選擇外包的第三方除了私營部門、非營利組織等社會力量外，還包括其他政府部門（見表1）。不同職能外包給第三方的選擇存在差異，安全服務、代收稅款等職能更多外包給私人部門，而薪酬服務、采購服務等職能則更多外包給其他政府部門。

　　此外，2019年IMF《理解收入管理》報告指出，稅務機關職能外包與收入水平之間存在關聯(lián)性，與低收入國家相比，高收入國家稅務機關使用外包形式的比例更高。高收入國家中，外包信息技術服務的稅務機關比例為72%，外包數(shù)據(jù)處理服務的比例為33%，外包客戶服務的比例為30%，均高于低收入國家和小國（見表2）。

　　隨著各國稅務機關普遍采取外包方式引入第三方提供稅收征管或者納稅服務，稅務機關與第三方之間的合作方式也更加多樣化。以代收稅款為例，英國稅務和海關總署（Her Majesty's Revenue and Customs，HMRC）自2009年以來，一直通過與私營債務托收機構（Debt Collection Agencies，DCAs）合作來提高稅款收繳能力，DCAs通過電話、信件、短信等方式進行稅款催收和對稅款欠繳人的經(jīng)濟活動進行分析和監(jiān)控。2015年英國內閣組建債務市場整合項目（Debt Market Integrator，DMI），與私營部門進行更加深入的合作，以解決包括稅務機關在內的政府部門的欠稅（費）委托征收問題。HMRC與DCAs的合作形式也隨之拓寬，如對欠繳稅款高于一定金額的納稅人，稅務機關執(zhí)法前委托DCAs上門催收欠款，DCAs所提供的服務嚴格按照HMRC的各項標準，并接受嚴格審核和監(jiān)控，以防止稅收執(zhí)法權濫用，HMRC按照欠繳稅款回收額的一定比例支付DCAs報酬。美國俄亥俄州的奧克港市（Oak Harbor）將代征稅款的職能外包給地區(qū)所得稅機構（Regional Income Tax Agency，RITA），納稅人可以自由選擇通過網(wǎng)絡申報納稅或實地辦理、線下辦稅，拓寬了服務渠道，在為納稅人帶來便利的同時，也能夠降低稅收征管成本。日本稅務機關則委托分布廣泛的便利店承擔代收稅款的職能，納稅人可以在便利店通過掃描稅務局發(fā)布的條形碼付款單繳納稅款。

　　傳統(tǒng)觀點認為，外包通過引入市場競爭、借助規(guī)模效應和專業(yè)化分工的優(yōu)勢，能夠對提高稅收征管效率具有積極作用。但是從各國實踐來看，職能外包并不一定能夠帶來稅收征管成本下降和效率提升，信息不對稱、機會主義行為、第三方市場缺乏競爭等因素會制約外包積極效應的發(fā)揮。以坦桑尼亞為例，坦桑尼亞地方政府自2000年起陸續(xù)進行稅收征管體制改革，采用招標方式將財產(chǎn)稅、物業(yè)稅等多項稅費的征管職能外包給私人部門，希望借助市場競爭提高稅收征管效率。但通過實踐發(fā)現(xiàn)，外包并沒有成為增加地方政府收入的“捷徑”，也沒有減輕稅務機關的行政管理成本。例如，咖啡稅是莫西（Moshi）區(qū)的重要稅收來源，其稅收收入占農產(chǎn)品總稅收收入的28%，但在稅收征管職能外包后，由于缺乏與私人部門的信息共享機制，稅務機關無法獲取準確的咖啡交易信息，從而導致對私人部門的監(jiān)管缺位，納稅人偷逃稅款情況時有發(fā)生，導致稅收收入流失。這說明外包并不一定能夠帶來稅收收入的增加和征管效率的提升，稅務機關對外包方的管理控制、信息共享、激勵兼容的報酬機制等都是外包發(fā)揮作用的前提。

　　（二）稅務機關與其他市場主體共享涉稅數(shù)據(jù)成為新的跨組織合作形式

　　在電子商務和共享經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下，除了傳統(tǒng)的外包形式外，稅務機關跨組織合作還體現(xiàn)在與其他經(jīng)濟主體共享數(shù)據(jù)方面，即利用第三方數(shù)據(jù)增強稅收合規(guī)性、提升納稅服務質量。共享經(jīng)濟的商業(yè)模式給稅收征管帶來新的挑戰(zhàn)，納稅主體不清、無紙化交易導致計稅依據(jù)難以確認、納稅申報意識不強等問題亟待解決。各國稅務機關加強與電子商務平臺、共享經(jīng)濟平臺等平臺主體的涉稅信息共享，相較于從公開渠道收集信息，稅務機關與共享經(jīng)濟平臺達成協(xié)議，由平臺提供平臺賣家信息，或者通過立法對平臺施加提供涉稅信息的義務，以解決共享經(jīng)濟下的稅收征管難題。

　　HMRC與電子商務平臺合作，搜集商戶信息，通過分析納稅人實際銷量和申報銷量之間的差異來識別其潛在違規(guī)行為，有力地打擊了逃稅行為。日本國稅局（National Tax Administration，NTA）為了提高電子商務平臺個人賣家的稅收遵從度，加強與共享經(jīng)濟和加密貨幣領域行業(yè)協(xié)會之間的合作，行業(yè)協(xié)會負責對電子商務平臺提供稅收指南，要求電子商務平臺通過網(wǎng)站、電子郵件等渠道告知平臺賣家其所需履行的納稅義務，以提升共享經(jīng)濟交易合規(guī)性和平臺賣家稅收申報意識。澳大利亞稅務機關明確了共享經(jīng)濟個人所得的可稅性，納稅人取得的共享經(jīng)濟收入同其他收入一樣需要繳納稅款。針對共享經(jīng)濟所得難以監(jiān)管的問題，澳大利亞建立了完善的第三方機構報告制度，要求包括銀行、海關、房管局和共享經(jīng)濟平臺在內的機構及時報送涉稅信息，并對不履行報告義務的機構規(guī)定了處罰措施。稅銀之間的跨組織合作也能夠實現(xiàn)稅務機關和銀行的雙贏局面。挪威稅務機關與金融部門合作開發(fā)了數(shù)字貸款申請計劃，在獲得客戶同意的情況下，銀行可以從稅務機關獲得有關申請人的收入信息和納稅申報表等資料，既簡化了貸款的申請流程，又提高了銀行獲取相關信息的效率，這項計劃十年內預估可為銀行節(jié)省6億~13億歐元的成本。

　?。ㄈ罢w政府”理念下稅務機關與其他政府部門間合作進一步加強

　　稅務機關跨組織合作不僅體現(xiàn)在與企業(yè)、非營利組織之間的合作，同樣體現(xiàn)在“整體政府”概念下的政府部門間合作，這種跨組織合作既包括在稅務機關管理部門內部，不同管理職能和不同層次稅務部門之間的聯(lián)系日趨緊密，通過共享數(shù)據(jù)、簡化流程等為納稅人提供更好的服務，提高納稅人滿意度。政府間合作還表現(xiàn)在稅務機關加強與其他政府部門間的合作，采取“一次收集、多次使用”等方法，將分散在海關、銀行、財政、市場監(jiān)管等不同部門的數(shù)據(jù)納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，增強不同部門之間的信息共享與信息流動，以增強納稅服務的質量和效率。同時，稅務機關與其他部門之間的信息共享不僅有助于稅務機關獲取涉稅信息，稅務機關所掌握的納稅人信息也有助于其他部門履行職能，因此稅務機關與其他部門之間的跨組織合作能夠實現(xiàn)雙贏。如芬蘭稅務機關（Finnish Tax Administration）負責維護收入登記系統(tǒng)，該系統(tǒng)負責收集個人收入、退休金、福利金等與收入相關的綜合數(shù)據(jù)，所有雇主和福利支付方均有義務向該系統(tǒng)報告納稅人的相關收入信息。2019年該系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)與社會保障部門、失業(yè)保險基金、養(yǎng)老金中心等相關機構之間的信息共享，2020年開始該系統(tǒng)計劃在特定情況下向更多部門共享納稅人收入信息，以提高信息使用者的決策效率。法國稅務機關與經(jīng)濟部、財政部等部門合作，納稅人通過個人賬戶可以直接訪問專門解釋政府如何使用稅收和介紹當年政府預算收支的網(wǎng)站，以提高公眾的納稅意識。

　　稅務機關與其他政府部門的跨組織合作也進一步推動了政府整體行政效率的提升，如法國政府利用FranceConnect平臺推行“只告知一次”（Tell-Us-Once）戰(zhàn)略，公民可以使用四種方式登陸該平臺，其中包括公民的納稅人識別號，已經(jīng)有超過300個政府部門參與該計劃，目標是實現(xiàn)所有行政程序的無紙化。加拿大政府也將實現(xiàn)“只告知一次”（Tell-Us-Once），將此作為提升行政效率的戰(zhàn)略重點，希望通過部門之間的信息共享，提高各政府部門的公共服務效率。

　　三、啟示

　　跨組織合作是實現(xiàn)稅收協(xié)同共治的核心機制，稅務機關必須與政府其他部門、社會組織等共享公共資源、形成協(xié)作網(wǎng)絡，在共同分擔社會責任的基礎上形成多元協(xié)同治理機制。

　　從我國各級稅務機關的征管實踐來看，隨著稅收治理現(xiàn)代化進程的不斷推進，我國各級稅務機關在稅收征管中通過向第三方中介機構購買服務、加強政府間信息共享、深化銀稅互動等方式開展了大量協(xié)同治稅方面的實踐?！秶叶悇湛偩株P于開展2020年“便民辦稅春風行動”的意見》（稅總發(fā)〔2020〕11號）提出，“積極加強與發(fā)改、工信、財政、人社、醫(yī)保、交通、農業(yè)等部門的對接，根據(jù)其需求主動提供稅收數(shù)據(jù)等方面服務，并結合相關部門提供的信息和情況，積極采取稅收措施支持企業(yè)復工復產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展?！备骷壎悇諜C關的協(xié)同治稅實踐表明我國稅務機關已經(jīng)開始高度關注跨組織關系的治理創(chuàng)新，通過構建多層次、多方式的組織間合作關系，提高納稅服務水平和稅收征管效率。在這一變革過程中，稅務機關跨組織合作的國際經(jīng)驗，為我國稅務部門的改革實踐提供以下啟示：

　　第一，在數(shù)字經(jīng)濟和“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，稅收征管與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合很大程度上改造了稅收信息體系，尤其是稅務機關與第三方平臺進行的信息合作，對于稅務機關實施稅源監(jiān)控、精準識別稅收不遵從行為、化解稅收風險、進行稅收分析預測和為納稅人提供更加優(yōu)質的納稅服務提供了基礎條件，也奠定了現(xiàn)代稅收征管模式的技術基礎。借鑒各國稅務機關與優(yōu)步（Uber）、愛彼迎（Airbnb）等共享經(jīng)濟平臺的涉稅合作經(jīng)驗，我國稅務機關也應當與共享經(jīng)濟平臺和淘寶、京東等互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)探索更加密切的涉稅合作，利用平臺企業(yè)在涉稅信息采集、稅收宣傳、納稅服務等方面的優(yōu)勢，發(fā)掘其參與稅收治理的功能屬性，真正實現(xiàn)基于互聯(lián)網(wǎng)涉稅大數(shù)據(jù)的智能化治理和應用。

　　第二，稅務機關通過政府購買服務等方式，將部分征管職能和稅務機關履職所必須的服務內容外包給市場承接主體完成，有利于稅務機關以更加合理的成本完成征管任務及為納稅人提供高質量服務，但該目標的實現(xiàn)程度取決于稅務機關與參與外包的承接主體之間跨組織關系的治理水平。從各國稅收職能外包的實踐來看，外包并不是解決稅收征管問題的“靈丹妙藥”，信息不對稱、機會主義行為等有可能導致“外包失靈”現(xiàn)象。因此，我國稅務機關在采用政府購買服務方式、引入社會力量提高稅收征管效率的同時，需要高度重視外包形成的跨組織關系的治理問題，稅務機關有必要建立監(jiān)督、控制、評價與激勵機制，協(xié)調各方主體的利益，保證各方協(xié)同治稅目標的實現(xiàn)。

　　第三，稅收共建共治格局的形成離不開各部門之間的協(xié)作，在“整體政府”理念下，政府部門間通過合作為納稅人提供“一體化”納稅服務的國際實踐為我國稅務機關提供了借鑒。通過推動多元協(xié)同的組織間關系持續(xù)提升稅收治理效能的同時，稅務機關與財政、市場監(jiān)管、經(jīng)濟和信息化局、社保、民政、公安、法院等部門在信息共享、情報互通、協(xié)同執(zhí)政等方面的機制創(chuàng)新，能夠推動我國整體行政效率的提高和營商環(huán)境的進一步優(yōu)化，將使稅收在提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更加積極的作用。

作者單位：首都經(jīng)濟貿易大學財政稅務學院