優(yōu)化海南自貿港稅制：面向國內國際 創(chuàng)新稅收治理

中國稅務報2021年08月11日      作者：劉運毛

●海南自貿港應聚焦提升稅制綜合競爭力，強調聚集高端優(yōu)質要素，吸引資本、先進技術和管理經驗。

●提高稅制綜合競爭力，應不局限于稅收優(yōu)惠，創(chuàng)新稅收治理，讓先進的制度政策體系與營商環(huán)境融合。

●稅收制度安排要利用國內國際兩個市場、兩種資源，既依托我國市場，又面向世界吸引優(yōu)質資源集聚。

●優(yōu)惠政策對于監(jiān)管體系現(xiàn)代化要求很高，需通過提高監(jiān)管的精準性有效性支撐流動的自由化便利化。

海南自貿港遵循“借鑒國際經驗、體現(xiàn)中國特色、符合海南定位、突出改革創(chuàng)新、堅持底線思維”的基本原則，通過補短板、堵漏洞、強弱項，以高水平開放帶動改革全面深化，致力打造法治化國際化便利化的營商環(huán)境，政策紅利逐步釋放，建設成果持續(xù)擴大。

特殊的稅收制度安排，不僅是構建海南自貿港政策制度體系的關鍵核心內容，還是其重要制度保障。《海南自由貿易港建設總體方案》提出，按照零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度。《中華人民共和國海南自由貿易港法》明確，按照稅種結構簡單科學、稅制要素充分優(yōu)化、稅負水平明顯降低、收入歸屬清晰、財政收支基本均衡的原則，結合國家稅制改革方向，建立符合需要的海南自由貿易港稅制體系。如何進一步優(yōu)化海南自貿港稅制安排，加快形成具有國際競爭力的稅收制度，筆者認為應重點從以下三個方面著力。

聚焦一個目標，即提高稅制綜合競爭力。海南自貿港應聚焦提升稅制綜合競爭力，強調聚集高端優(yōu)質要素，吸引資本、先進技術和管理經驗。制度競爭是國家間最根本的競爭，要實現(xiàn)生產要素的國際流動與生產資源的全球配置，形成高度市場化及與國際規(guī)則接軌的制度環(huán)境就尤為重要，這意味著要有一套對內統(tǒng)一、對外被廣泛接受使用的規(guī)則標準。提高稅制綜合競爭力，不僅要善于運用稅收手段吸引流動性較大的生產要素，而且還應堅持“融合+引領”原則，及時回應主導國際稅改新趨勢。提高稅制綜合競爭力，應不局限于稅收優(yōu)惠，創(chuàng)新稅收治理，讓先進的制度政策體系與良好的法治營商環(huán)境及有效的落地承接能力相融合，最終形成具有國際競爭力的稅收制度。一方面，從自貿試驗區(qū)強調要做“制度創(chuàng)新的高地，而非優(yōu)惠政策的洼地”到對海南自貿港作出“制度創(chuàng)新+優(yōu)惠政策+法治規(guī)則”的重要安排,制度創(chuàng)新始終是重中之重。稅務部門以制度創(chuàng)新為核心，要按照海南自貿港建設的不同階段，分步驟地實施零關稅、低稅率、簡稅制的安排，全面推進“放管服”改革和開展營商環(huán)境建設；另一方面，認真貫徹落實《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，加快建立與高水平自貿港相適應相匹配的稅收征管服務體系。通過建立優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管服務體系，提高稅收征管服務科學化、信息化、國際化、便民化水平，積極參與國際稅收征管合作，提高稅收征管服務質量和效率。

伴隨經濟全球化和社會數(shù)字化轉型，稅收因素已經成為各國參與全球產業(yè)分工角逐的主要手段，但與此同時，我們也應辯證看待稅率優(yōu)惠的作用與風險。一方面，降低稅率能夠有效提高稅制吸引力，海南自貿港應充分利用特殊稅收政策制度優(yōu)勢，抓住時間窗口，搶占改革先機，加速解決海南發(fā)展問題，形成投資熱土和消費天堂。另一方面，我國正在推動由商品和要素流動型開放轉向規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放；一些地方的歷史發(fā)展經驗表明，打造法治化國際化便利化的營商環(huán)境將變得越來越重要。長期來看，海南自貿港應將特殊政策過渡為統(tǒng)一規(guī)則，將制度優(yōu)勢轉化為法治優(yōu)勢，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。通過爭取更多超級優(yōu)惠政策促進區(qū)域發(fā)展的功能區(qū)發(fā)展模式，不僅缺乏可持續(xù)活力，而且最終也會失去公平與效率的支持動力。海南自貿港建立與高水平自由貿易港相適應的具有國際競爭力的特殊稅收制度，制度設計一定要科學合理，防止形成新的避稅港。保持稅制競爭力和影響力，而又不觸及有害稅收競爭的底線，關鍵在于把握好優(yōu)惠稅率的“黃金分割點”——低邊際稅率可以吸引投資，高邊際稅率將導致避稅。在防范稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）15個行動計劃中，應對有害稅收競爭被確定為最低標準之一。國際上一般認為，吸引資本和投資的稅收政策僅在以下情況才算公平：一是企業(yè)享受優(yōu)惠稅收待遇的情形應具有足夠的商業(yè)實質，二是確保足夠的稅收透明度。海南自貿港應認真汲取歷史教訓，主動對標國際規(guī)則，明確稅收管理部門按實質經濟活動所在地和價值創(chuàng)造地原則對納稅行為進行評估和預警，防范稅基侵蝕和利潤轉移，避免成為“避稅天堂”。無論從全局和長遠的角度，還是從中國和世界的視野，稅負的統(tǒng)一公平和稅收正義乃是一個基本準則，任何偏離性政策都只能是臨時或局部措施，難以成為長久的制度性安排。筆者以為，提高稅制綜合競爭力，要逐漸從依托比較優(yōu)勢走向重視競爭優(yōu)勢，關鍵在于法治規(guī)則和營商環(huán)境建設，以及配套服務供給等方面。

堅持兩個面向，即面向國內國際。作為連接國內國際雙循環(huán)的重要紐帶和交匯點，海南自貿港成為國內國際市場的雙向通道和開放平臺，其優(yōu)勢在于其既可依托我國規(guī)模龐大的市場，又能面向世界吸引優(yōu)質資源集聚。加快構建雙循環(huán)新發(fā)展格局，是我國經濟高質量發(fā)展的內在需要，也是全球經濟再平衡的客觀要求，意在充分利用兩個市場、兩種資源。海南自貿港作為改革“試驗田”，承載著制度創(chuàng)新和改革突圍的使命；作為開放新高地，需要對標世界最高水平開放形態(tài)，促進貿易投資自由化便利化、金融國際化以及行政的精簡化。海南自貿港與設立自貿試驗區(qū)的初衷一脈相承，需要針對離岸稅制、服務貿易稅制、金融稅制等開展一系列壓力測試，發(fā)揮創(chuàng)新引領作用，在制度型開放上邁出更大步伐。海南自貿港在自貿試驗區(qū)制度創(chuàng)新基礎上，疊加優(yōu)惠政策和法治規(guī)則，形成多輪驅動，實現(xiàn)擴大開放與體制改革相結合，制度創(chuàng)新與培育功能相結合，目的是對內擴大輻射效應和對外提升國際競爭力。

海南自貿港面向國內國際的屬性，決定了其稅收政策也具有雙向性——既要保持總體上的稅制統(tǒng)一，協(xié)同銜接好其與國內其他地區(qū)的稅收制度，同時還要對接國際稅收規(guī)則，主動適應國際經濟貿易規(guī)則發(fā)展和全球經濟治理體系改革新趨勢。海南自貿港的稅收制度安排要緊緊圍繞服務構建新發(fā)展格局、構建開放型經濟新體制及推動海南實現(xiàn)高質量發(fā)展進行總體設計。在服務國家戰(zhàn)略的同時，找準服務保障海南自貿港建設的結合點和著力點，要強調為國內實體經濟服務，支持促進投資貿易，鼓勵重點產業(yè)和新興業(yè)態(tài)發(fā)展，前瞻性研究支持離岸業(yè)務開展、總部經濟集聚、服務業(yè)重點開放等領域的配套政策。

把握三方平衡，確保開放、自由和安全之間的平衡。新發(fā)展理念，是堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。開放作為一種文化、理念和制度安排，其內涵豐富。新時代的開放是全面開放、主動開放、雙向開放、協(xié)同開放、公平開放和共贏開放。在新發(fā)展階段，我們面臨的主要問題是如何提高對外開放的質量和發(fā)展的內外聯(lián)動性。我國提出構建開放型經濟體系和開放型經濟新體制，不同于以出口導向為主的外向型經濟，更關注降低關稅壁壘和提高資本自由流動程度。從實踐來看，基于“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位，海南自貿港不僅要解決發(fā)展問題，更重要的是提升國際競爭力問題。因而筆者認為，構建新發(fā)展格局，國內國際雙循環(huán)的意義，不在于對外貿易總額，而關鍵在于學到多少知識、技術和管理經驗。海南自貿港建設強調對標世界最高水平的開放形態(tài)，以提升貿易投資自由化便利化為重點，實現(xiàn)貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動?！耙痪€放開、二線管住、島內自由”是全島封關運作之后海南自貿港自由便利的具體體現(xiàn)。自由便利才能促進生產要素流動，做大流量經濟并基于流量征稅，積極助力構建新發(fā)展格局，形成對外開放新格局。但是，海南自貿港建設中的“自由”是有限度的，即確保不發(fā)生系統(tǒng)性風險。伴隨制度創(chuàng)新和優(yōu)惠政策，更需要統(tǒng)籌兼顧創(chuàng)新監(jiān)管與風險防控?！吨腥A人民共和國海南自由貿易港法》規(guī)定，海南自由貿易港建立風險預警和防控體系，防范和化解重大風險?！逗Ｄ献杂少Q易港建設總體方案》也充分體現(xiàn)了平衡開放、自由與安全的理念，如分階段、強法制、重實質的相關安排。“放得開”的前提是“管得住”。管的能力和放的空間往往成正比，如果監(jiān)管能力跟不上，政策高地就有可能變成治理洼地。要用“管得住”“管得好”的體制機制和技術手段，去支撐海南自貿港的“放得開”“放得活”?？傊?，海南自貿港的稅制安排和優(yōu)惠政策對于監(jiān)管體系的現(xiàn)代化要求很高，需要通過提高監(jiān)管的精準性有效性來支撐實現(xiàn)“境內關外”流動的自由化便利化。

（作者單位：國家稅務總局政策法規(guī)司，作者系第五批全國稅務領軍人才學員）