基于協(xié)調(diào)與發(fā)展視角的碳稅問題初探

國際稅收 2021-12-20

作者：熊若愚（武漢大學財政金融研究中心）

一、引言

　　2015年年底，在巴黎召開的第21屆聯(lián)合國氣候變化大會通過《巴黎協(xié)定》，近200個國家同意大幅度減少溫室氣體排放，將本世紀全球平均氣溫的上升幅度控制在2℃以內(nèi)，同時尋求將氣溫升幅進一步限制在1.5℃以內(nèi)的措施。如果無法如期達到這一目標，氣候變化的后果可能嚴重威脅人類福利、經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定，并阻礙人類實現(xiàn)反貧困和可持續(xù)發(fā)展的中長期目標（IPCC，2014）。2021年10月31日，作為《巴黎協(xié)定》進入實施階段后召開的首次締約方大會——第26屆聯(lián)合國氣候變化大會在英國格拉斯哥舉行。如何全面有效實施《巴黎協(xié)定》、各方能否落實已承諾的減排目標、發(fā)達國家能否兌現(xiàn)為發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的相關(guān)支持，以及全球能否在新冠肺炎疫情大流行背景下維護多邊主義治理模式，構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系等成為本屆大會聚焦的重要議題。

　　在一攬子應(yīng)對氣候變化的政策目標中，減少溫室氣體排放是核心內(nèi)容，其中又以減少二氧化碳排放（以下簡稱“碳減排”）為重點。目前，國際社會廣泛應(yīng)用碳定價工具，通過價格機制激勵經(jīng)濟主體研發(fā)、推廣并普及低碳技術(shù)，最終實現(xiàn)整個社會的碳減排。碳定價工具主要包括碳排放交易市場（以下簡稱“碳交易”）和碳稅。一般情況下，碳交易的社會經(jīng)濟成本相對較小，但由于實施范圍小、經(jīng)濟主體以無償方式獲得初始排放權(quán)，因而實際的減排效果不夠理想（高萍，2012）。相比較而言，碳稅的覆蓋面更廣、更加公平，可以較好地彌補碳交易的缺陷（中國財政科學研究院課題組，2018）。

　　從實踐情況看，雖然各國對于削減溫室氣體排放達成一致意見，但是大多數(shù)國家或地區(qū)并沒有開征碳稅，而多以碳交易為主，且碳定價普遍較低。開征碳稅相當于實施更嚴格的碳定價政策，必將深刻影響經(jīng)濟社會發(fā)展，因此制定碳稅政策時必須權(quán)衡利弊。

二、協(xié)調(diào)視角下開征碳稅的問題

　　世界各國就“應(yīng)對氣候變化是人類共同利益”的觀點已達成共識，但是沒有所謂的“全球中央政府”制定統(tǒng)一的碳減排政策。在沒有全球協(xié)調(diào)機制的情形下，如果世界各國的碳交易價格或碳稅稅率（以下統(tǒng)稱“碳定價”）差異較大，那么對于經(jīng)濟主體投入低碳技術(shù)研發(fā)的激勵將是有限的，碳密集型企業(yè)將會遷移到碳定價更低的國家或地區(qū)，造成所謂的“碳泄漏”。據(jù)國際碳行動伙伴組織（International Carbon Action Partnership，ICAP）統(tǒng)計，實施碳稅或碳交易政策的國家或地區(qū)只有60多個。全球85%的碳排放都沒有被定價，在已被覆蓋的碳排放當中，又有75%的碳排放的定價低于每噸二氧化碳當量10美元，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的減排目標形勢嚴峻。

　　一些發(fā)達國家探討通過實施“碳邊境調(diào)整”來應(yīng)對“碳泄漏”，即對未開征碳稅或碳定價較低的國家（地區(qū)）的跨境商品征收“碳關(guān)稅”。目前碳稅開征國以發(fā)達國家居多且稅率較高，如瑞典、芬蘭、法國、瑞士、列支敦士登的碳稅稅率在每噸二氧化碳當量50美元以上，其他國家（地區(qū)）或是沒有制定碳定價政策，或是碳定價普遍較低。由于發(fā)展中國家低碳技術(shù)水平普遍較低、出口產(chǎn)品附加值低且碳含量高，如果碳稅開征國全面開征“碳關(guān)稅”，發(fā)展中國家將會喪失由低廉的勞動力價格等帶來的國際貿(mào)易競爭優(yōu)勢，導(dǎo)致出口下降。

　　然而，要求各國的碳定價在中短期內(nèi)大體趨同既不現(xiàn)實也不公平。人類歷史上累積的絕大部分碳排放與工業(yè)化和城市化進程息息相關(guān)。由于發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，而發(fā)展中國家還處于工業(yè)化和城市化進程當中，采用基本相同的碳定價將會嚴重影響發(fā)展中國家的利益。根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中“共同但有區(qū)別”的責任原則，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的碳減排義務(wù)是有區(qū)別的，實施較為嚴格碳定價政策的發(fā)達國家沒有理由要求發(fā)展中國家的碳定價即刻趨同。為了有效減少碳排放，需要加強國際協(xié)調(diào)。

　　從實際情況看，以發(fā)達國家為主的碳稅開征國還不具備全面實施“碳邊境調(diào)整”的條件。首先，根據(jù)“共同但有區(qū)別”的責任原則，執(zhí)行“碳邊境調(diào)整”的國際政治壓力較大且法理基礎(chǔ)較弱。其次，“碳泄漏”很難被合理定價，因為作為定價基礎(chǔ)的各國能源價格和環(huán)境法規(guī)的差異較大，不僅受到碳定價的影響，還受到勞動力價格、運輸成本和其他監(jiān)管因素的影響，這進一步增加了實施“碳邊境調(diào)整”的難度。

　　不過，全球氣候問題的日益嚴峻可能導(dǎo)致越來越多的國家（地區(qū)）執(zhí)行更嚴格的碳定價政策，實施“碳邊境調(diào)整”的國際條件將日趨成熟。隨著低碳技術(shù)的研發(fā)與普及、應(yīng)對全球氣候變化的國際協(xié)作逐漸加強、發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高，世界各國的碳定價也將逐漸趨同，進而會在某種程度上阻礙“碳泄漏”的發(fā)生。最終“碳邊境調(diào)整”可能被用于少數(shù)未開征碳稅或低碳政策較為寬松的國家。

三、發(fā)展視角下開征碳稅的問題

　　碳排放主要來自電力、交通、建筑、金屬冶煉以及居民日常生活等方面，一個國家特別是發(fā)展中國家如果為了降低國內(nèi)碳排放而開征稅率較高的碳稅，短期內(nèi)可能極大地影響其經(jīng)濟發(fā)展和居民生活改善。當前，廣大發(fā)展中國家的工業(yè)化、城市化率還有待提高，居民的生活水平還有待改善，加之人口眾多，預(yù)計發(fā)展中國家的碳排放總量和人均碳排放量可能還會不斷增加。從某種意義上說，碳排放權(quán)是基本人權(quán)（丁仲禮等，2009）。因此，需要從發(fā)展的視角權(quán)衡并解決開征碳稅可能帶來的問題。

　　相比于一般商品稅，碳稅對低收入群體的影響更大。Bacon等（2010）的研究認為，隨著家庭收入的增加，能源消費占家庭收入的比重呈現(xiàn)先增加后下降的“倒U型”狀態(tài)，低收入群體的能源消費比重處于增加的狀態(tài)，而富裕群體的能源消費比重則處于下降的狀態(tài)。碳稅以碳排放作為課稅對象的本意是為了碳減排，作為碳排放大戶，傳統(tǒng)的化石能源將負擔更多的碳稅。而發(fā)展中國家綠色低碳能源的比重較低，居民為達到同等效用會消費更多的一次性化石能源。如果制定實施與發(fā)達國家同樣嚴格的碳稅政策，低收入群體的能源消費成本將會大幅度提高，社會不公平程度加深，進而影響發(fā)展中國家的經(jīng)濟進步及居民生活。

　　此外，開征碳稅引發(fā)的低碳技術(shù)研發(fā)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)間、行業(yè)間、企業(yè)間、個體間的新一輪資源再分配。與碳密集行業(yè)相關(guān)的企業(yè)和勞動者的利益將不可避免地受到一定程度的損害，而與低碳技術(shù)行業(yè)相關(guān)的企業(yè)、勞動者將面臨新的競爭與挑戰(zhàn)。

　　盡管氣候問題是全球性的，但碳減排仍有局部受益的特征。一國特別是碳排放大國實施行之有效的碳稅政策將使人們看到溫室氣體減排的巨大價值，并最終提升國內(nèi)氣候環(huán)境質(zhì)量、改善居民健康狀況、保障國家能源安全以及節(jié)約環(huán)境公共支出。隨著低碳經(jīng)濟的進一步發(fā)展，節(jié)約的公共環(huán)境支出可另作他用，同時與氣候相關(guān)的投資將帶來增長與就業(yè)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，中國、美國、歐盟、墨西哥、巴西等投入低碳技術(shù)的研發(fā)，已為這些國家（地區(qū)）的國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻了1.8萬億至2.6萬億美元。另據(jù)專家估算，碳減排帶來的公共價值可能達到整個氣候政策成本的75%。盡管碳稅制度短期不利于國內(nèi)居民生活改善，但將碳稅收入用于增加公共服務(wù)支出、提高公共服務(wù)受益水平，能夠在一定程度上緩解其對增長和公平的負面影響。

四、政策建議

　　碳減排政策的關(guān)鍵在于碳定價。如果要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標，到2030年之前全球碳定價至少要在每噸二氧化碳當量50美元至100美元之間，而絕大多數(shù)國家的碳定價遠未達到這一水平。就我國而言，碳稅政策選擇與調(diào)整取決于我國在各時期對各利益目標的權(quán)衡取舍，還需要與其他制度政策相搭配。對此，筆者提出以下建議。

　　第一，完善碳交易，分階段推進碳稅。在不斷完善我國的碳交易制度的前提下，適時開征碳稅，逐步覆蓋更多的碳排放。短期來看，碳稅稅率不宜設(shè)置過高，以避免過度損害當前國際經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展、國內(nèi)經(jīng)濟增長與社會公平；中長期來看，應(yīng)結(jié)合各國碳稅開征情況和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢逐步提高碳稅稅率，以避免我國氣候效率管理落后、低碳技術(shù)研發(fā)遲滯以及后期碳定價過度調(diào)整。

　　第二，碳稅與結(jié)構(gòu)性減稅等政策相協(xié)調(diào)，合理利用碳稅收入。隨著低碳技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)對氣候變化的公共支出水平與碳稅之間并不具有財政意義上的對應(yīng)關(guān)系（Fay等，2013）。碳稅收入不應(yīng)只用于應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的支出，而需要擴大使用范圍?？膳浜辖Y(jié)構(gòu)性減稅政策，適當降低其他稅種收入，保持宏觀稅負大體不變。理論上碳稅收入可以用于各個方面，考慮到我國目前商品稅比重較高、公共服務(wù)均等化水平有限的現(xiàn)實情況，筆者認為，碳稅收入用于收入再分配層面的社會公平領(lǐng)域較為合適。事實業(yè)已證明，將碳稅收入作為具有均等化功能的一般性轉(zhuǎn)移支付的籌資工具，使得碳稅在實踐中具有了累進性的特征（Yusuf等，2015）。

　　第三，搭配運用其他氣候政策工具，在保持較低碳稅稅率的同時有效促進碳減排。搭配運用一攬子氣候政策工具的動態(tài)效率要優(yōu)于單一的碳定價工具。例如：調(diào)整城市設(shè)計，引入低碳城市規(guī)劃，投資公共交通基礎(chǔ)設(shè)施；嚴格土地和森林的管理，提高能源使用效率的標準，為可再生能源發(fā)電技術(shù)奠基；提供低碳設(shè)備與低碳項目的信貸政策支持，降低低碳投資的銀行風險加權(quán)資本；等等。一攬子氣候政策工具在某種程度上具有“隱形碳定價”的特點。也就是說，在氣候政策工具合理搭配的情況下，一個相對較低的碳稅稅率就可以實現(xiàn)相同的既定碳減排目標。

　?。ū疚臑楣?jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2021年第12期）