對(duì)海南自貿(mào)港總部經(jīng)濟(jì)稅收政策的分析與建議

海南自貿(mào)港的總部經(jīng)濟(jì)以我國(guó)最大生產(chǎn)制造國(guó)和超大型市場(chǎng)為依托，以服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)為目標(biāo)，以引進(jìn)來(lái)的外資企業(yè)與走出去的中國(guó)企業(yè)為重點(diǎn)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和數(shù)字化的新趨勢(shì)，抓住全球價(jià)值鏈調(diào)整和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的有利契機(jī)。

總部經(jīng)濟(jì)是人流、物流、資金流的集聚之地，是企業(yè)全球價(jià)值鏈上價(jià)值創(chuàng)造的核心環(huán)節(jié)和體現(xiàn)利潤(rùn)的重要部位，是全球自由港乃至全球大國(guó)競(jìng)相追逐的目標(biāo)。與島嶼型自貿(mào)港總部經(jīng)濟(jì)以無(wú)形資產(chǎn)注冊(cè)、控股公司登記、資金財(cái)務(wù)處理為主不同，海南自貿(mào)港的總部經(jīng)濟(jì)以我國(guó)最大生產(chǎn)制造國(guó)和超大型市場(chǎng)為依托，以服務(wù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)為目標(biāo)，以引進(jìn)來(lái)的外資企業(yè)與走出去的中國(guó)企業(yè)為重點(diǎn)，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和數(shù)字化的新趨勢(shì)，抓住全球價(jià)值鏈調(diào)整和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的有利契機(jī)，應(yīng)運(yùn)而生，鯤鵬展翅，風(fēng)光無(wú)限，將走出一條以生產(chǎn)服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)的總部經(jīng)濟(jì)之路。

從國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，總部經(jīng)濟(jì)有一套與其自身特點(diǎn)相配套的稅收政策體系。一是低稅率+海外分回股息免稅。這是自貿(mào)港的標(biāo)配，全球202個(gè)國(guó)家和地區(qū)，企業(yè)所得稅平均稅率為25%，15%的稅率是黃金分割線，既有低稅率的吸引力，又可避免目前國(guó)際上熱議的國(guó)際最低稅的困擾（如從境外子公司向海南支付的股息、利息、特許費(fèi)，如海南的法定稅率達(dá)不到子公司所在國(guó)法定稅率或全球平均稅率的一半，如12.5%，則子公司所在國(guó)可以不予其在企業(yè)成本中扣除或不能享受協(xié)定的預(yù)提所得稅優(yōu)惠稅率）。面對(duì)這一形勢(shì)，為使海南自貿(mào)港政策效應(yīng)最大化，建議在股息免稅的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外匯回的利息、特許費(fèi)借鑒新加坡的做法，采取遞延納稅，待匯回時(shí)再征收。

二是個(gè)人所得稅低稅率+辦公設(shè)備和人員自用物品免關(guān)稅與進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅。海南自貿(mào)港的個(gè)人所得稅稅率低于新加坡、香港，海關(guān)免征關(guān)稅與進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費(fèi)稅范圍廣泛，兩項(xiàng)政策疊加對(duì)吸引高端人才到海南的跨國(guó)公司地區(qū)總部來(lái)工作具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

三是稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)廣泛+股息、利息、特許權(quán)優(yōu)惠稅率低。對(duì)出境的股息、利息、特許費(fèi)收入，如果沒(méi)有雙邊稅收協(xié)定而是根據(jù)來(lái)源國(guó)20%以上的法定稅率來(lái)征，稅負(fù)太高企業(yè)難以承受，所以稅收協(xié)定是跨國(guó)公司考慮在何處設(shè)置地區(qū)總部的重要因素。我國(guó)是世界上雙邊稅收協(xié)定最多的國(guó)家，數(shù)量超過(guò)一百個(gè)，協(xié)定規(guī)定的優(yōu)惠稅率大多為10%，在世界各國(guó)協(xié)定優(yōu)惠中處于中等水平，對(duì)香港、新加坡、荷蘭等跨國(guó)公司集聚的國(guó)家和地區(qū)，有5%、7%等更優(yōu)惠的政策，這一格局對(duì)海南打造總部經(jīng)濟(jì)有利。為支持海南打造總部經(jīng)濟(jì)，今后協(xié)定到期重新談判時(shí)，要重視東南亞、非洲等我國(guó)投資較多和外國(guó)投資者集聚的國(guó)家和地區(qū)，爭(zhēng)取匯出或匯回中國(guó)的股息、利息、特許權(quán)使用費(fèi)有低于10%的更多優(yōu)惠，增強(qiáng)海南自貿(mào)港對(duì)國(guó)際跨國(guó)公司的吸引力。

四是受控外國(guó)公司（CFC）+常設(shè)機(jī)構(gòu)（PE）?？鐕?guó)公司設(shè)立地區(qū)總部后需對(duì)外投資，一旦對(duì)海外投資實(shí)體的控股權(quán)超過(guò)50%，就會(huì)構(gòu)成受控外國(guó)公司，受控外國(guó)公司的利潤(rùn)是當(dāng)年度匯回納稅還是遞延以后年度納稅就成為突出問(wèn)題。我國(guó)目前的稅法規(guī)定，跨國(guó)公司的實(shí)際稅負(fù)超過(guò)我國(guó)法定稅率的一半，且在白名單的國(guó)家（地區(qū)），可以遞延到匯回利潤(rùn)時(shí)納稅。國(guó)際最新的做法是鼓勵(lì)企業(yè)將海外利潤(rùn)匯回，受控外國(guó)公司利潤(rùn)當(dāng)年度匯回的，回國(guó)納稅時(shí)，減計(jì)50%的收入，稅負(fù)減少一半。鑒于這一問(wèn)題的復(fù)雜性，為提高海南自貿(mào)港對(duì)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部的吸引力，建議實(shí)施遞延納稅或當(dāng)年度匯回收入減計(jì)50%的“雙軌制”，由企業(yè)自行選擇，一旦確定，五年內(nèi)不得改變。常設(shè)機(jī)構(gòu)也是跨國(guó)公司關(guān)注的另一個(gè)重點(diǎn)。不管是國(guó)外的企業(yè)和個(gè)人來(lái)海南，還是海南的跨國(guó)公司地區(qū)總部到國(guó)外，凡從事商品銷(xiāo)售、勞務(wù)提供、倉(cāng)儲(chǔ)物流、工程建設(shè)、展覽演出、居間介紹等各種情況，除登記為法人實(shí)體從事經(jīng)營(yíng)外，皆有可能判定為常設(shè)機(jī)構(gòu)須在經(jīng)濟(jì)行為地交稅。由于判定復(fù)雜，稅企之間爭(zhēng)議大，一直是困擾企業(yè)的國(guó)際稅務(wù)問(wèn)題之一。就海南自貿(mào)港而言，為增強(qiáng)吸引力，可采取國(guó)際上其他國(guó)家的簡(jiǎn)化方法：對(duì)海南的企業(yè)到國(guó)外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所產(chǎn)生的積極經(jīng)營(yíng)所得，凡被國(guó)外稅務(wù)當(dāng)局判定為常設(shè)機(jī)構(gòu)征稅的，其所得在海南予以免稅，以提高跨國(guó)公司地區(qū)總部到海外拓展業(yè)務(wù)的積極性。對(duì)外國(guó)企業(yè)和個(gè)人到海南進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，形成常設(shè)機(jī)構(gòu)的，按現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)換算收入，乘以核定利潤(rùn)率的政策規(guī)定，稅基窄，辦法簡(jiǎn)單，對(duì)外資有一定的吸引力。但這一辦法已承襲數(shù)十年，與OECD的新規(guī)則不盡相符，稅收收入的征收上也存在局限性。如采用國(guó)際通行的按職能、風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)、作用顯著的人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分常設(shè)機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)歸屬，為減少?gòu)?fù)雜性，提高確定性，建議采取有些國(guó)家的做法，要么按銷(xiāo)售、資產(chǎn)、人員的比例來(lái)分配，要么以銷(xiāo)售收入的百分之二或百分之三來(lái)核定。

五是轉(zhuǎn)讓定價(jià)+情報(bào)交換?？鐕?guó)公司設(shè)立地區(qū)總部，必然有大量的貨物、資金、無(wú)形資產(chǎn)等集團(tuán)內(nèi)關(guān)聯(lián)交易，如何進(jìn)行轉(zhuǎn)讓定價(jià)管理，同樣是跨國(guó)公司面臨的重大不確定性。從中國(guó)的轉(zhuǎn)讓定價(jià)稅制來(lái)看，基本上是按照國(guó)際轉(zhuǎn)讓定價(jià)指引的通行做法來(lái)規(guī)定，沒(méi)有一些國(guó)家單邊的甚至是激進(jìn)的管理措施。下一步，海南自貿(mào)港跨國(guó)關(guān)聯(lián)交易的數(shù)量、類型和復(fù)雜性將大大增加，在我國(guó)轉(zhuǎn)讓定價(jià)稅制的框架內(nèi)，應(yīng)重點(diǎn)在給予企業(yè)確定性上下功夫?？梢园凑誒ECD轉(zhuǎn)讓定價(jià)指引的建議，借鑒其他國(guó)家的做法，推行“安全港”制度，即對(duì)跨國(guó)投資集中、跨國(guó)關(guān)聯(lián)交易占比大的行業(yè)，核定利潤(rùn)水平，給跨國(guó)公司以投資的確定性。稅收透明度是G20國(guó)際稅改的先行措施，情報(bào)交換是稅收透明度的重要方面。我國(guó)同世界主要國(guó)家都保持著情報(bào)交換等良好的國(guó)際合作關(guān)系，在海南自貿(mào)港的稅收實(shí)踐中加強(qiáng)國(guó)際稅收合作是《總體方案》賦予的重要任務(wù)，海南自貿(mào)港興辦企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)與法律形式要求的一致性也決定了海南企業(yè)經(jīng)受得起稅收透明與情報(bào)交換的考驗(yàn)。

在下一步工作中，要重在執(zhí)行的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性上做文章，雙邊稅收協(xié)定和中國(guó)國(guó)內(nèi)法沒(méi)有明確規(guī)定的事項(xiàng)和內(nèi)容應(yīng)原則上應(yīng)不予交換，防止超越法定范圍對(duì)企業(yè)商業(yè)機(jī)密和稅收遵從帶來(lái)的影響，打造海南自貿(mào)港“強(qiáng)法制”的良好形象。至于資本利得稅，對(duì)跨國(guó)公司設(shè)立控股公司的影響比較大，也是香港、新加坡目前稅制上的競(jìng)爭(zhēng)力之一。海南資本利得稅的處理應(yīng)視海南自貿(mào)港的發(fā)展需要適時(shí)研究。在目前現(xiàn)有的稅制框架內(nèi)，除轉(zhuǎn)讓土地、礦山等不動(dòng)產(chǎn)外，對(duì)跨境間接股權(quán)轉(zhuǎn)讓，在穿透實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的判定上，應(yīng)堅(jiān)守國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與大部分經(jīng)濟(jì)體的通行做法，嚴(yán)謹(jǐn)精致操作，防止對(duì)企業(yè)跨國(guó)重組行為的扭曲，優(yōu)化海南自貿(mào)港的營(yíng)商環(huán)境。

法律形式與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)兩者關(guān)系把握的適度和平衡，是國(guó)際稅改、各國(guó)國(guó)際稅收立法的難點(diǎn)，也是海南自貿(mào)港稅制安排涉及國(guó)際稅收政策方面應(yīng)予關(guān)注的重點(diǎn)。如前所述，無(wú)論是戰(zhàn)略意圖、客觀狀況，還是具體的政策規(guī)定，海南自貿(mào)港稅制的實(shí)質(zhì)性是毋庸置疑的。但是，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的要求必須適度適中，符合經(jīng)濟(jì)全球化、數(shù)字化的要求，必須與國(guó)際規(guī)則、國(guó)際稅收當(dāng)前的總體要求相平衡，以減少對(duì)企業(yè)商業(yè)決策的扭曲，減少企業(yè)運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用，增強(qiáng)海南自貿(mào)港的吸引力。在政策設(shè)計(jì)時(shí)，要防止用傳統(tǒng)的有形經(jīng)濟(jì)時(shí)代強(qiáng)調(diào)的諸如經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所大小、人員多少等作為判定經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的關(guān)鍵要素。《總體方案》規(guī)定的“一個(gè)重點(diǎn)”就是貿(mào)易投資自由化、便利化，“兩個(gè)支撐”就是各類生產(chǎn)要素跨境自由、有序、安全、便捷流動(dòng)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，這應(yīng)當(dāng)成為我們?cè)O(shè)計(jì)海南稅制、把握經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)要求的根本遵循。

財(cái)稅（2020）31號(hào)通知明確，實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)是指企業(yè)的實(shí)際管理機(jī)構(gòu)設(shè)在海南自由貿(mào)易港，并對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人員、賬務(wù)、財(cái)產(chǎn)等實(shí)施實(shí)質(zhì)性全面管理和控制。這一規(guī)定與我國(guó)企業(yè)所得稅法對(duì)居民企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基本一致。稅收居民身份是國(guó)與國(guó)之間為劃分稅權(quán)而演變而來(lái)的特定概念，中國(guó)內(nèi)地企業(yè)與海南自貿(mào)港的企業(yè)都是中國(guó)居民企業(yè)，兩者的關(guān)系不宜用國(guó)與國(guó)之間的居民標(biāo)準(zhǔn)來(lái)調(diào)節(jié)。其次，國(guó)內(nèi)企業(yè)為享受稅收優(yōu)惠稅率，采取海南自貿(mào)港注冊(cè)、海南自貿(mào)港之外經(jīng)營(yíng)的方式，目的是獲取優(yōu)惠、降低稅負(fù)，屬于國(guó)內(nèi)避稅的范疇，應(yīng)在31號(hào)通知只能在海南自貿(mào)港取得的收入方能享受優(yōu)惠的區(qū)域性限制和鼓勵(lì)類收入比例60%以上的類別限制的基礎(chǔ)上，細(xì)化措施，堵塞漏洞。再則，用稅收居民經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的概念來(lái)處理國(guó)內(nèi)企業(yè)的避稅問(wèn)題，不僅規(guī)定復(fù)雜，難以操作，也容易讓正常經(jīng)營(yíng)的企業(yè)為體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性而投入大量的人力、物力，影響企業(yè)效益。就外國(guó)企業(yè)而言，采用居民標(biāo)準(zhǔn)是必須的，經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的要求也是必要的，但31號(hào)通知規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、人員、財(cái)務(wù)、財(cái)產(chǎn)等實(shí)施實(shí)質(zhì)性全面管理和控制，與國(guó)際上通行的實(shí)際管理和控制的要求相比，明顯嚴(yán)格和從緊。傳統(tǒng)意義上的全面管理和控制，其標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)于是否在海南自貿(mào)港召開(kāi)企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)或其他管理層決策會(huì)議，企業(yè)在海南自貿(mào)港是否具有固定場(chǎng)所，企業(yè)資金及賬務(wù)資料是否在海南自貿(mào)港留存并處理等。但這些傳統(tǒng)操作在經(jīng)濟(jì)全球化、數(shù)字化，跨國(guó)公司服務(wù)共享化的時(shí)代，已逐步失靈。除稅務(wù)登記注冊(cè)、銀行開(kāi)設(shè)賬戶和必要的場(chǎng)所、人員外，董事會(huì)全球各地可以開(kāi)，網(wǎng)上視頻可以開(kāi)，賬務(wù)處理可以外包到其他國(guó)家處理?？鐕?guó)公司集團(tuán)建立越來(lái)越多的共享服務(wù)中心，對(duì)投資地的集團(tuán)成員提供技術(shù)、管理服務(wù)，這也弱化了場(chǎng)所和人員量的要求。從發(fā)展的方向來(lái)看，遠(yuǎn)程的數(shù)字化銷(xiāo)售和勞務(wù)提供越來(lái)越多，依靠傳統(tǒng)的場(chǎng)所和人員來(lái)進(jìn)行稅收征管的難度越來(lái)越大，近年來(lái)在企業(yè)所得稅的改革上，在銷(xiāo)售所在地和消費(fèi)者所在地征稅已成為國(guó)際討論的熱點(diǎn)，這種目的地類型的所得稅將擺脫對(duì)場(chǎng)所與人員的判定依賴。因此，面對(duì)新形式，固守傳統(tǒng)的判定標(biāo)準(zhǔn)并非優(yōu)選，為了政策落地，不斷打補(bǔ)丁，只能使政策愈益復(fù)雜，影響企業(yè)投資的積極性。建議在強(qiáng)化注冊(cè)登記、實(shí)施數(shù)字監(jiān)控、規(guī)定必要的場(chǎng)所及人員外，運(yùn)用征稅地與價(jià)值創(chuàng)造、經(jīng)濟(jì)行為地相一致的價(jià)值創(chuàng)造論，根據(jù)外國(guó)企業(yè)在海南自貿(mào)港注冊(cè)企業(yè)的職能定位、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、資產(chǎn)運(yùn)用、人員作用等要素，來(lái)確定其稅收優(yōu)惠政策享受的合法性與合理性。對(duì)企業(yè)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)、跨國(guó)避稅明顯的稅收安排，可以通過(guò)跨國(guó)反避稅措施加以解決。

對(duì)于海南自貿(mào)港企業(yè)到國(guó)外投資的股息參股免稅問(wèn)題，除《總體方案》規(guī)定僅限于旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)外，31號(hào)通知進(jìn)一步細(xì)化為必須從持股超過(guò)20%（含）的境外子公司分回的，與新增境外直接投資相對(duì)應(yīng)的股息所得且被投資國(guó)家（地區(qū)）的企業(yè)所得稅法定稅率不低于5%。這一規(guī)定從防范跨國(guó)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移的角度無(wú)疑是正確的，甚至是重要的創(chuàng)新舉措，但放在全球范圍內(nèi)來(lái)考量，放在增強(qiáng)海南自貿(mào)港全球競(jìng)爭(zhēng)力的角度來(lái)分析，其適時(shí)性、適中性就存在著進(jìn)一步研究的必要：

第一，對(duì)國(guó)外投資的股息所得實(shí)行參股免稅是國(guó)際通行做法，一般參股的比例確定為10%，少數(shù)歐盟國(guó)家為打造總部經(jīng)濟(jì)，將參股比例下調(diào)為5%。從近年來(lái)G20出臺(tái)的國(guó)際稅改文件來(lái)看，都沒(méi)有將參股比例的多少與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的強(qiáng)弱掛鉤，并始終認(rèn)為比例多少是一個(gè)國(guó)家國(guó)內(nèi)立法權(quán)限。持股比例定得高，就會(huì)限制股息免稅的受益面，增加企業(yè)尤其是中小企業(yè)在境外參股投資的難度。海南自貿(mào)港要成為中國(guó)企業(yè)“走出去”的基地，作這樣的限制似乎并無(wú)必要。

第二，從法定稅率低于5%的無(wú)稅、低稅的避稅地取得的股息不予以免稅，從政策原理上是通的，從加強(qiáng)國(guó)際反避稅的角度效果是好的，但前提是成為國(guó)際統(tǒng)一行動(dòng)，各國(guó)在國(guó)內(nèi)立法中都作出相同規(guī)定才有作用。在一國(guó)單邊行動(dòng)下，企業(yè)可以先到法定稅率高于5%的國(guó)家或地區(qū)設(shè)立控股公司，然后再投資到其他法定稅率低于5%的國(guó)家和地區(qū)，以繞開(kāi)參股免稅的限制條件。

第三，跨國(guó)企業(yè)利用避稅地進(jìn)行全球投資安排，除了避稅的原因，還有上市公司管制、投資限制等多種因素。面對(duì)國(guó)際上鼓吹經(jīng)濟(jì)、科技與中國(guó)脫鉤的各種挑戰(zhàn)，中國(guó)“走出去”的企業(yè)要在經(jīng)濟(jì)全球化的大海中游泳，需要利用避稅地、低稅地在內(nèi)的復(fù)雜的架構(gòu)安排，繞過(guò)投資限制，獲取技術(shù)渠道，爭(zhēng)取海外上市，實(shí)施多元戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。另一方面，一些國(guó)家和地區(qū)仍對(duì)到中國(guó)投資進(jìn)行各種各樣的限制，外國(guó)企業(yè)通過(guò)避稅地曲線投資到海南自貿(mào)港，同樣是符合國(guó)際規(guī)則的好事。

第四，從國(guó)內(nèi)政策的平衡性來(lái)說(shuō)，如果規(guī)定從法定稅率不到5%的避稅地獲得的股息不予免稅，那么就應(yīng)以同樣的道理，為防范跨國(guó)避稅，從我國(guó)支付到這些避稅地的股息、利息、特許費(fèi)就不應(yīng)享受稅收協(xié)定的優(yōu)惠稅率，甚至不允許支付的費(fèi)用在企業(yè)成本中扣除。國(guó)際上很多國(guó)家做出了后一條的明確規(guī)定，只是沒(méi)有明確5%的量化標(biāo)準(zhǔn)。我們現(xiàn)有政策比較含糊，強(qiáng)調(diào)支付到這些避稅地的費(fèi)用要符合獨(dú)立交易原則。這一政策格局就會(huì)在海南自貿(mào)港形成股息匯進(jìn)與匯出之間政策執(zhí)行上的不平衡。

 總之，有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海南自貿(mào)港總部經(jīng)濟(jì)稅收政策應(yīng)登高望遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧，善于借鑒，注意適當(dāng)，著力簡(jiǎn)化，服務(wù)企業(yè)。

（作者系江蘇省國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，蘇州大學(xué)國(guó)際稅收戰(zhàn)略研究與咨詢中心學(xué)術(shù)召集人）