加強(qiáng)稅收協(xié)調(diào) 營造粵港澳大灣區(qū)良好營商稅收環(huán)境

 作者：楊衛(wèi)華 作者單位：中山大學(xué)新華學(xué)院

粵港澳大灣區(qū)是繼紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)之后的世界第四大灣區(qū)。黨中央、國務(wù)院十分重視粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，2018年10月，習(xí)近平總書記在廣東考察時(shí)明確指出：“要把粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為廣東改革開放的大機(jī)遇、大文章，抓緊抓實(shí)辦好?！?019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確指出要把粵港澳大灣區(qū)建成充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。加快粵港澳大灣區(qū)發(fā)展需要營造良好的營商稅收環(huán)境，而加強(qiáng)稅收協(xié)調(diào)是營造灣區(qū)良好營商稅收環(huán)境的關(guān)鍵。

一、粵港澳大灣區(qū)的特點(diǎn)及對營商稅收環(huán)境的要求

營商稅收環(huán)境是指一國或地區(qū)吸引、影響企業(yè)投資、經(jīng)營的稅收政策和稅收征管等條件。如稅制是否明確，稅負(fù)是否公平，征管效率等稅收因素對企業(yè)營商的影響。稅收是影響營商的重要因素，是營商的重要環(huán)境。所以，應(yīng)稱為“營商稅收環(huán)境”而不是“稅收營商環(huán)境”。世界四大灣區(qū)各具特色，從而形成了不同的營商稅收環(huán)境。

（一）粵港澳大灣區(qū)的特點(diǎn)

世界四大灣區(qū)既有共同點(diǎn)，又有不同點(diǎn)。共同點(diǎn)表現(xiàn)為都是一個(gè)國家為實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，在國內(nèi)海灣或港灣地區(qū)建立的在世界范圍有較大影響的城市群經(jīng)濟(jì)體，是世界經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新地和新增長極。不同點(diǎn)主要包括以下四個(gè)方面：

1.其他灣區(qū)建立在發(fā)達(dá)國家，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)差異較?。换浉郯拇鬄硡^(qū)建立在發(fā)展中國家，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差距。

2.其他灣區(qū)是在同一種社會制度下形成的；而粵港澳大灣區(qū)是在“一國兩制”、三種稅制和三種貨幣條件下產(chǎn)生的。

3.其他灣區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)比較突出，紐約灣區(qū)以金融業(yè)為核心，是世界重要的金融中心之一；舊金山灣區(qū)具有科技灣區(qū)的特色，科技創(chuàng)新是其最大助推力；東京灣區(qū)更多表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)灣區(qū)的特點(diǎn)。粵港澳大灣區(qū)則是一個(gè)集工業(yè)制造、交通運(yùn)輸、對外貿(mào)易、科技研發(fā)、金融保險(xiǎn)、旅游服務(wù)、文化娛樂為一體的綜合性灣區(qū)。

4.其他灣區(qū)起步早，發(fā)展時(shí)間長，建設(shè)比較完善，經(jīng)濟(jì)效益較高，但面積較小，經(jīng)濟(jì)增長速度較低；粵港澳大灣區(qū)起步較晚，面積大，增長速度較快。

（二）粵港澳大灣區(qū)發(fā)展對營商稅收環(huán)境的要求

1.營造有利于促進(jìn)資源、技術(shù)、人才自由流動的營商稅收環(huán)境。實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)市場一體化發(fā)展，需要營造有利于生產(chǎn)要素便捷流動、技術(shù)交流通暢、人員快速通關(guān)的營商稅收環(huán)境。

2.營造有利于促進(jìn)科技進(jìn)步、創(chuàng)新發(fā)展的營商稅收環(huán)境。創(chuàng)新是社會發(fā)展的動力，為了促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)稅收制度應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，淘汰落后產(chǎn)能。

3.營造有利于促進(jìn)企業(yè)公平競爭的營商稅收環(huán)境。通過對境內(nèi)外企業(yè)制定一致的稅收制度，科學(xué)征管、合理負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)公平競爭，提高企業(yè)效率，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.營造有利于吸引外資、激活內(nèi)資的營商稅收環(huán)境。一方面，全面貫徹落實(shí)減稅降費(fèi)政策，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，吸引外資企業(yè)和國內(nèi)民資企業(yè)，穩(wěn)定企業(yè)存量，擴(kuò)大企業(yè)增量，提升企業(yè)質(zhì)量。另一方面，有效協(xié)調(diào)粵港澳三地不同的稅收制度，既要發(fā)揮港澳地區(qū)稅負(fù)低的優(yōu)勢，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和高端人才；又要適當(dāng)調(diào)整內(nèi)地稅收制度，縮小三地稅負(fù)差異。

二、做好粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)是營造良好營商稅收環(huán)境的關(guān)鍵

稅收協(xié)調(diào)是指在粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中，為解決三地稅收制度差異引發(fā)的矛盾，協(xié)同稅收管理，避免重復(fù)征稅，減少稅收流失，公平稅收負(fù)擔(dān)，提高征管效率所采取的各種協(xié)商調(diào)整方法和解決措施。營造粵港澳大灣區(qū)良好營商稅收環(huán)境，無法通過統(tǒng)一稅制實(shí)現(xiàn)，只能采取稅收協(xié)調(diào)的方法。

（一）通過稅收協(xié)調(diào)有效實(shí)施三地不同的稅收制度

粵港澳三地各自實(shí)行不同的稅收制度：廣東省適用中國內(nèi)地的稅制，稅種相對較多；港澳地區(qū)稅種相對較少。與東京灣區(qū)實(shí)行日本統(tǒng)一的稅收制度，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)實(shí)行美國統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制和同一灣區(qū)繳納統(tǒng)一的州稅、地方稅不同，粵港澳大灣區(qū)稅制不統(tǒng)一，稅法級次不同，在實(shí)施中易產(chǎn)生矛盾和區(qū)域稅收競爭。這些問題只有通過地區(qū)間的稅收協(xié)調(diào)才能解決，也只有通過稅收協(xié)調(diào)才能有效實(shí)施三地不同的稅制。

（二）通過稅收協(xié)調(diào)縮小三地稅負(fù)差距

粵港澳三地除了稅制有別之外，更重要的是稅收負(fù)擔(dān)存在差異。在直接稅方面，如企業(yè)所得稅稅率，香港地區(qū)為16.5%，澳門地區(qū)最高為15%，內(nèi)地則為25%；個(gè)人所得稅稅率，香港地區(qū)最高為17%，澳門地區(qū)最高為15%，加上所得補(bǔ)充稅，總稅負(fù)也不高于15%，而內(nèi)地最高邊際稅率為45%，實(shí)際稅負(fù)明顯高于港澳地區(qū)。在間接稅方面，香港地區(qū)沒有開征類似內(nèi)地的增值稅和關(guān)稅，海關(guān)只對煙酒等少數(shù)幾種輸入香港地區(qū)并在香港地區(qū)生產(chǎn)、消費(fèi)的貨物征收應(yīng)課稅品稅（Dutiable Commodities Tax），該稅占其稅收收入總額僅為4%左右。澳門地區(qū)雖然開征營業(yè)稅和消費(fèi)稅，但其營業(yè)稅不是對營業(yè)額征稅，而是根據(jù)行業(yè)性質(zhì)和企業(yè)規(guī)模直接規(guī)定固定稅額，每個(gè)企業(yè)每年只繳納150澳元~500澳元，且4人以下的家庭工場免繳營業(yè)稅；澳門地區(qū)的消費(fèi)稅是對煙酒等四類進(jìn)口貨物和物品征收，屬于關(guān)稅性質(zhì)，征收范圍小，總體稅負(fù)不高。三地稅負(fù)差異將引發(fā)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的稅收競爭，影響要素流通和市場發(fā)展，故需要通過稅收協(xié)調(diào)縮小稅負(fù)差距，避免惡性稅收競爭。

（三）通過稅收協(xié)調(diào)強(qiáng)化稅收管理

1.粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的珠江三角洲地區(qū)，有兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)三個(gè)片區(qū)，其稅收優(yōu)惠政策和征管方式各有不同，易引發(fā)經(jīng)濟(jì)特區(qū)與自貿(mào)區(qū)之間、自貿(mào)區(qū)不同片區(qū)之間以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)與其他地區(qū)之間稅收征管方面的矛盾，亟需稅收協(xié)調(diào)。

2.由于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各個(gè)城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，使得其財(cái)政收入水平不同，稅收征管手段亦有所不同。經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的信息化水平較高，采用現(xiàn)代化征管手段；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的地區(qū)，稅收征管手段相對落后，容易引發(fā)征管矛盾，亟需稅收協(xié)調(diào)。

三、相關(guān)政策建議

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，建立稅收協(xié)調(diào)制度

要做好稅收協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)目標(biāo)，必須注重制度建設(shè)，推動制度創(chuàng)新，建立健全稅收協(xié)調(diào)制度，用制度規(guī)范行為，用制度衡量效果。通過制度明確粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)的目標(biāo)、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序、手段、方法，使稅收協(xié)調(diào)做到有法可依，有章可循?；诖耍皇且夥潘枷耄竽戇M(jìn)行理論探索、制度創(chuàng)新；二是要善于借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，參考他國行之有效的制度；三是要認(rèn)真總結(jié)粵港澳大灣區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立符合自身特點(diǎn)的稅收協(xié)調(diào)制度。

（二）健全稅收協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期組織聯(lián)席會議

健全組織機(jī)構(gòu)是執(zhí)行制度的前提和加強(qiáng)管理的保證，建議在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，由國家稅務(wù)總局和海關(guān)總署牽頭，組織粵港澳三地稅務(wù)和海關(guān)等相關(guān)部門，建立跨部門稅收協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。配備專職人員，負(fù)責(zé)調(diào)查、研究粵港澳大灣區(qū)內(nèi)不同稅制的實(shí)施效果，及時(shí)處理稅制實(shí)施和稅收征管中發(fā)現(xiàn)的問題，建立定期聯(lián)席會議制度，提出改革建議和協(xié)調(diào)辦法。

（三）解決稅制實(shí)施和稅收征管矛盾，消除市場壁壘

粵港澳大灣區(qū)稅收協(xié)調(diào)要解決影響要素自由流動的稅制障礙，降低制度性交易成本，消除市場壁壘。具體可以從以下方面著手：

1.關(guān)稅制度與管理的協(xié)調(diào)。港澳地區(qū)實(shí)施完全自由貿(mào)易政策，對出入境貨物和物品基本不征收關(guān)稅，內(nèi)地則對進(jìn)口貨物和部分物品以及部分出口貨物征收關(guān)稅。為促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)貿(mào)易的發(fā)展，應(yīng)在落實(shí)內(nèi)地與港澳簽訂的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（簡稱“CEPA”），相互對原產(chǎn)地為對方的進(jìn)口貨物實(shí)行零關(guān)稅的同時(shí)，通過稅收協(xié)調(diào)適當(dāng)降低內(nèi)地關(guān)稅總水平，對粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)所需的緊缺原材料和內(nèi)地有競爭力的產(chǎn)品進(jìn)口，實(shí)行低關(guān)稅甚至零關(guān)稅，進(jìn)一步促進(jìn)人才、貨物、服務(wù)、融資、技術(shù)的流通和貿(mào)易發(fā)展。

2.其他商品稅的協(xié)調(diào)。港澳地區(qū)除了基本沒有征收關(guān)稅外，征收的其他間接稅也很少，而內(nèi)地則以征收間接稅為主，其收入在稅收總收入中占據(jù)較大比重。因此，需要通過稅收協(xié)調(diào)逐步降低內(nèi)地的間接稅特別是增值稅負(fù)擔(dān)。根據(jù)世界稅制改革的潮流和自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中國內(nèi)地實(shí)施減稅降費(fèi)政策，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，自2019年4月1日起，進(jìn)口貨物原適用16%增值稅稅率的，稅率調(diào)整為13%，原適用10%增值稅稅率的，稅率調(diào)整為9%，企業(yè)稅負(fù)明顯降低。但與周邊國家相比，內(nèi)地增值稅稅制還有優(yōu)化空間。建議進(jìn)一步調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，減輕間接稅負(fù)擔(dān)。

3.直接稅的協(xié)調(diào)。這是稅收協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。港澳地區(qū)稅制以直接稅為主，稅種少、稅率低；采取單一屬地管轄權(quán)。內(nèi)地對所得征稅實(shí)行的是屬人和屬地雙重管轄權(quán)，即同時(shí)實(shí)施居民管轄權(quán)和所得來源地管轄權(quán)。內(nèi)地與澳門地區(qū)和香港地區(qū)先后簽訂避免雙重征稅安排，從制度上避免了對所得和財(cái)產(chǎn)的雙重征稅。內(nèi)地除了給予境外已納稅額抵免外，對在粵港澳大灣區(qū)工作的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才，按內(nèi)地與香港地區(qū)個(gè)人所得稅稅負(fù)差額給予補(bǔ)貼，并對補(bǔ)貼免征個(gè)人所得稅。建議在此基礎(chǔ)上，加大稅收優(yōu)惠力度：（1）為了吸引更多海外高端人才到粵港澳大灣區(qū)工作，對在港澳地區(qū)工作的珠江三角洲高端人才，如果其所得已經(jīng)在港澳地區(qū)依法納稅，回到內(nèi)地則不需要再補(bǔ)繳稅款。（2）所得稅稅制的協(xié)調(diào)應(yīng)有利于激勵(lì)創(chuàng)新。首先，應(yīng)進(jìn)一步提高企業(yè)所得稅研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例，建議加計(jì)扣除提高到100%。其次，為了吸引高端人才，應(yīng)將個(gè)人所得稅綜合所得適用的最高邊際稅率由現(xiàn)行45%逐步下調(diào)至40%、35%，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)；建立3%（或5%）至35%的五級逐級擴(kuò)大差距的超額累進(jìn)稅率，以降低稅負(fù)。再次，對回國工作的具有博士學(xué)位或副高以上職稱的高端人才轉(zhuǎn)讓研究成果的收入，在一定時(shí)期內(nèi)給予減免個(gè)人所得稅的優(yōu)惠。最后，建議將目前珠江三角洲的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)的稅收優(yōu)惠制度，擴(kuò)大到粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的整個(gè)珠江三角洲地區(qū)，以平衡稅收負(fù)擔(dān)。（3）建立高端智庫，吸引高端人才。高端智庫是吸引人才的重要載體，是儲備人才的重要基地。為有效吸引高端人才、加快粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，應(yīng)在粵港澳大灣區(qū)特別是四個(gè)核心地區(qū)構(gòu)建高端智庫，吸引海內(nèi)外高端人才，從而增強(qiáng)軟實(shí)力，提升創(chuàng)新能力。在稅收政策上，建議對粵港澳大灣區(qū)內(nèi)高端智庫成果的轉(zhuǎn)讓所得，在五年內(nèi)免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，對在智庫工作的人才給予個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策。

4.稅收征管協(xié)調(diào)。（1）加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)稅收政策宣傳培訓(xùn)，讓企業(yè)了解稅收管理制度、征管辦法和辦稅流程。（2）建立珠江三角洲與港澳地區(qū)稅收信息共享機(jī)制，協(xié)商確定信息共享內(nèi)容。（3）利用互聯(lián)網(wǎng)建立粵港澳三地稅收征管互助制度。如三地稅務(wù)部門可相互委托辦理稅務(wù)登記、納稅服務(wù)、稅源監(jiān)控等。（4）建立反避稅協(xié)調(diào)機(jī)制?；浉郯拇鬄硡^(qū)三地稅務(wù)部門應(yīng)通過稅收協(xié)調(diào)明確反避稅目標(biāo)，建立反避稅聯(lián)合機(jī)構(gòu)，健全情報(bào)交換和反避稅制度，規(guī)范反避稅操作流程，以減少稅收流失。

5.稅收爭議協(xié)調(diào)。（1）對稅收征管中產(chǎn)生的納稅人與稅務(wù)部門之間的矛盾，可視情況采取不同的辦法解決。如納稅人對稅收制度和稅收征管辦法缺乏了解，可通過稅務(wù)部門或中介機(jī)構(gòu)為納稅人提供納稅服務(wù)來解決；納稅人對稅務(wù)部門的稅務(wù)處理決定不接受，可通過向作出稅務(wù)處理決定的上一級稅務(wù)部門申請行政復(fù)議，或向其管轄地的人民法院提起稅務(wù)行政訴訟兩種途徑解決。（2）因粵港澳大灣區(qū)內(nèi)不同地區(qū)稅制差異引起的征管矛盾，可通過補(bǔ)充、修訂已簽訂的內(nèi)地與港澳地區(qū)避免重復(fù)征稅的安排協(xié)調(diào)解決。（3）對珠江三角洲內(nèi)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)與其他地區(qū)因稅收優(yōu)惠制度不同引發(fā)的矛盾，應(yīng)通過逐步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)稅收優(yōu)惠制度的實(shí)施范圍，讓整個(gè)珠江三角洲地區(qū)享受同樣的稅收優(yōu)惠待遇、平衡稅收負(fù)擔(dān)來解決。

（四）建立粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)平臺，連通三地征管系統(tǒng)

粵港澳三地稅收征管系統(tǒng)彼此獨(dú)立，沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。一方面，在建設(shè)智慧城市、創(chuàng)建“數(shù)字政府”的背景下，應(yīng)加快深圳等地的粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，整合、優(yōu)化三地征管手段，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連通、信息暢通。另一方面，借助新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命契機(jī)，鼓勵(lì)珠江三角洲城市與港澳地區(qū)共建國際化科研平臺，合作建立稅收征管模擬實(shí)驗(yàn)室、稅收管理創(chuàng)新中心、反避稅研究中心等，推動粵港澳三地征管手段融合，進(jìn)一步提高稅收管理水平。