稅收協(xié)定服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的思考與建議

作者：曹琦歡  作者單位：國(guó)家稅務(wù)總局國(guó)際稅務(wù)司

內(nèi)容摘要：

稅收協(xié)定在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。本文基于共建“一帶一路”的特點(diǎn)，從稅收協(xié)定在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中需平衡的三方面關(guān)系入手，提出了更新完善協(xié)定網(wǎng)絡(luò)、提高爭(zhēng)議解決效率和研究“一帶一路”協(xié)定范本等建議。中圖分類(lèi)號(hào)：F812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6126（2020）04-0064-03

關(guān)鍵詞：稅收協(xié)定、“一帶一路”建設(shè) 

2013年，習(xí)近平總書(shū)記在哈薩克斯坦和印度尼西亞先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”，向全世界發(fā)出了共建“一帶一路”的重大倡議。經(jīng)過(guò)夯基壘臺(tái)、立柱架梁的六年，“一帶一路”建設(shè)逐漸走深走實(shí)，成為推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的重要實(shí)踐平臺(tái)。

隨著共建“一帶一路”進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，作為“一帶一路”國(guó)家（含地區(qū)，下同）營(yíng)商環(huán)境的重要組成部分，稅收在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中的作用和影響日益加深。稅收協(xié)定是主權(quán)國(guó)家間達(dá)成并受?chē)?guó)際法約束的國(guó)際協(xié)議，能夠避免和消除跨境納稅人重復(fù)征稅、降低納稅人在東道國(guó)的稅收負(fù)擔(dān)、提供稅收確定性、便利納稅人跨境投資，在稅收服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

一、關(guān)于稅收協(xié)定服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的有關(guān)考慮

（一）共建“一帶一路”的特點(diǎn)發(fā)揮好稅收協(xié)定在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中的作用，首先要契合共建“一帶一路”國(guó)家的特點(diǎn)和實(shí)際情況。

一是從共建范圍看。截至2020年1月底，中國(guó)已與138個(gè)國(guó)家和30個(gè)國(guó)際組織簽署200份“一帶一路”合作文件1，其中既有發(fā)展中國(guó)家，也有發(fā)達(dá)國(guó)家。從中國(guó)對(duì)“一帶一路”國(guó)家投資存量情況看，截至2017年年底，前十位的國(guó)家分別為：新加坡、俄羅斯、印度尼西亞、哈薩克斯坦、老撾、巴基斯坦、緬甸、柬埔寨、阿聯(lián)酋和泰國(guó)2。

二是從稅收環(huán)境看。“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有巨大潛力。這些國(guó)家發(fā)展差異較大，比較優(yōu)勢(shì)各異，資源稟賦不同，但受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，稅收法治程度不高，征管程序較為復(fù)雜，體制機(jī)制差異性大。

三是從投資方式看?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為重點(diǎn)，以國(guó)際產(chǎn)能合作、周邊基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為支柱，以中巴經(jīng)濟(jì)走廊、境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等區(qū)域合作項(xiàng)目為先導(dǎo)。我國(guó)對(duì)外投資主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為主，這些項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入大、不確定性和風(fēng)險(xiǎn)較高。

（二）稅收協(xié)定服務(wù)“一帶一路”的有關(guān)考量

截至2020年1月底，我國(guó)稅收協(xié)定（含內(nèi)地與香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)簽署的稅收安排，大陸與臺(tái)灣簽署的稅收協(xié)議）網(wǎng)絡(luò)已覆蓋包含54個(gè)“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家在內(nèi)的111個(gè)國(guó)家和地區(qū)，稅收協(xié)定數(shù)量排名全球第四,基本覆蓋了“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家?；诠步ā耙粠б宦贰钡奶攸c(diǎn)，稅收協(xié)定在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中還需平衡好以下三方面關(guān)系：

一是鼓勵(lì)對(duì)外投資與吸引外資的關(guān)系。稅收協(xié)定通過(guò)劃分來(lái)源國(guó)與居民國(guó)征稅權(quán)的方式來(lái)解決跨境投資雙重征稅問(wèn)題。一個(gè)開(kāi)放的國(guó)家一般會(huì)面臨大量雙向投資，從居民國(guó)視角，由于限制稅率而減少的財(cái)政收入，可以在適用資本輸出中性的前提下，通過(guò)對(duì)本國(guó)居民境外所得征稅予以彌補(bǔ)。但從一國(guó)的角度來(lái)看，由于投資情況不同，所處的立場(chǎng)也會(huì)發(fā)生變化。稅收協(xié)定同時(shí)作用于兩國(guó)雙向投資，通過(guò)有關(guān)條款的設(shè)定，如常設(shè)機(jī)構(gòu)、稅收饒讓、限制來(lái)源國(guó)征稅權(quán)等，會(huì)產(chǎn)生不同影響。因此，需要結(jié)合特定所得類(lèi)型雙向投資情況，明確自身立場(chǎng)，設(shè)計(jì)有關(guān)條款，突出政策導(dǎo)向，更好達(dá)到服務(wù)“一帶一路”建設(shè)與維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益間的平衡，同時(shí)也要防范可能發(fā)生的雙重不征稅或避稅行為。

二是遵循國(guó)際規(guī)則與契合“一帶一路”實(shí)際的關(guān)系。目前，各國(guó)簽署的雙邊稅收協(xié)定主要基于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)（UN）稅收協(xié)定范本。盡管UN協(xié)定范本一定程度上反映了發(fā)展中國(guó)家訴求，但與“一帶一路”國(guó)家實(shí)際需求還有偏差?！耙粠б宦贰眹?guó)家既面臨著如何共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、獲得合理稅收份額的機(jī)遇，也面臨著如何應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與調(diào)整等一系列國(guó)際稅收改革的重大課題。這些都為“一帶一路”國(guó)家凝聚共識(shí)、提出觀點(diǎn)創(chuàng)造了空間和前提。在充分尊重現(xiàn)有國(guó)際稅收規(guī)則的基礎(chǔ)上，提出“一帶一路”國(guó)家關(guān)于完善稅收協(xié)定的改進(jìn)方案，建立更加緊密的國(guó)際合作關(guān)系，并通過(guò)雙邊或多邊安排等方式予以固化，有助于推動(dòng)建立國(guó)際稅收新秩序，更好補(bǔ)充和完善現(xiàn)有國(guó)際稅收規(guī)則體系。

三是有限稅收管理服務(wù)資源與滿(mǎn)足納稅人需求的關(guān)系。隨著跨境投資項(xiàng)目和金額的增加，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收法治、征管能力、體制機(jī)制等方面的差異和限制，跨國(guó)企業(yè)在“一帶一路”國(guó)家面臨的稅收爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，矛盾日益突顯。在資源有限的前提下，如何通過(guò)有效機(jī)制充分保障和發(fā)揮稅收管理服務(wù)資源的最大效用，以滿(mǎn)足納稅人普遍和共性需求？如何落實(shí)好稅收協(xié)定，在維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益、實(shí)現(xiàn)稅源管理的同時(shí)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化稅收征管程序，減輕納稅人遵從負(fù)擔(dān)，提高稅收透明度，共同營(yíng)造良好的稅收環(huán)境？這些問(wèn)題都將成為擺在各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)面前的重要課題。二、關(guān)于稅收協(xié)定服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的若干建議

為更好發(fā)揮稅收協(xié)定在服務(wù)“一帶一路”建設(shè)中的重要作用，結(jié)合“一帶一路”國(guó)家實(shí)際和中國(guó)對(duì)外投資現(xiàn)狀，基于上述有關(guān)政策考量，筆者提出以下建議：

（一）更新完善協(xié)定網(wǎng)絡(luò)

1.擴(kuò)大協(xié)定網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步擴(kuò)展與“一帶一路”國(guó)家稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，將共建“一帶一路”國(guó)家和我國(guó)產(chǎn)能合作國(guó)家作為重點(diǎn)，積極推進(jìn)協(xié)定談簽工作，力爭(zhēng)全面覆蓋共建“一帶一路”參與國(guó)家。

2.落實(shí)《實(shí)施稅收協(xié)定相關(guān)措施以防止稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移（BEPS）的多邊公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《多邊公約》）。目前，我國(guó)已經(jīng)簽署《多邊公約》，并采納了第4條（雙重居民實(shí)體）、第6條（被涵蓋稅收協(xié)定的目的）、第7條（防止協(xié)定濫用）、第8條（享受股息低檔稅率的條件）、第16條（相互協(xié)商程序）和第17條（相應(yīng)調(diào)整）等有關(guān)條款，待《多邊公約》生效后將會(huì)一攬子修訂有關(guān)稅收協(xié)定。稅務(wù)部門(mén)要梳理涉及協(xié)定范圍，根據(jù)雙邊投資情況及“一帶一路”特點(diǎn)，評(píng)估《多邊公約》落地對(duì)跨境納稅人和“一帶一路”國(guó)家稅收環(huán)境的影響；加大對(duì)《多邊公約》宣傳和解讀力度，幫助納稅人盡快熟悉政策；增強(qiáng)各國(guó)對(duì)政策理解和執(zhí)行的一致性，讓納稅人充分準(zhǔn)備并適應(yīng)《多邊公約》帶來(lái)的調(diào)整。

3.更新協(xié)定（協(xié)議）條款?；谖覈?guó)與對(duì)方國(guó)家雙向投資情況及跨境納稅人有關(guān)訴求，研究并適時(shí)更新修訂稅收協(xié)定有關(guān)條款。一是適當(dāng)調(diào)整股息、利息、特許權(quán)使用費(fèi)等消極所得限制稅率，可考慮適當(dāng)讓渡部分稅收管轄權(quán)，維護(hù)來(lái)源國(guó)稅收利益，以促進(jìn)“一帶一路”國(guó)家共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；簡(jiǎn)化受益所有人判定標(biāo)準(zhǔn)，增加安全港規(guī)則，降低遵從成本。二是放寬常設(shè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)構(gòu)成常設(shè)機(jī)構(gòu)場(chǎng)所條件適當(dāng)放寬、時(shí)間適當(dāng)延長(zhǎng)，給予居民國(guó)在項(xiàng)目投資選擇時(shí)更大的自主性和便利性；統(tǒng)一各國(guó)對(duì)于常設(shè)機(jī)構(gòu)利潤(rùn)歸屬的原則和方法，提高確定性。三是研究擴(kuò)大稅收饒讓條款的范圍，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)合作國(guó)家，可以考慮在一定時(shí)期內(nèi)將對(duì)方國(guó)家給予的稅收優(yōu)惠納入我國(guó)稅收抵免范圍。四是密切跟進(jìn)OECD對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅問(wèn)題的研究進(jìn)程，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)盡快達(dá)成共識(shí)，通過(guò)修改稅收協(xié)定常設(shè)機(jī)構(gòu)或營(yíng)業(yè)利潤(rùn)等條款，積極協(xié)調(diào)各國(guó)之間征稅權(quán)分配。此外，要規(guī)范稅收協(xié)定條款解釋?zhuān)_保稅收協(xié)定政策執(zhí)行統(tǒng)一。

4.簡(jiǎn)化執(zhí)行程序。通過(guò)經(jīng)驗(yàn)推廣、培訓(xùn)等措施，幫助各國(guó)進(jìn)一步規(guī)范并簡(jiǎn)化稅收協(xié)定征管程序，減少報(bào)表資料報(bào)送，提高稅務(wù)行政效率，在重大項(xiàng)目推行預(yù)約定價(jià)等服務(wù)舉措，為參與“一帶一路”建設(shè)的跨國(guó)企業(yè)提供公平、高效的稅收環(huán)境。

（二）提高爭(zhēng)議解決效率

1.發(fā)揮多邊合作平臺(tái)作用。發(fā)揮“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制（由相關(guān)國(guó)家稅務(wù)部門(mén)于第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇期間共同發(fā)起建立，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“合作機(jī)制”）作用，落實(shí)好《烏鎮(zhèn)行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021）》提出的舉措；充分發(fā)揮加快稅收爭(zhēng)議解決工作組作用，由合作機(jī)制秘書(shū)處統(tǒng)籌研究“一帶一路”國(guó)家涉及跨境投資爭(zhēng)議解決的問(wèn)題及建議，為納稅人提供多種有效的稅收爭(zhēng)議解決途徑；各國(guó)可共同分階段采取措施，包括建立清晰的國(guó)內(nèi)征管程序、配備專(zhuān)職人員加強(qiáng)相互協(xié)商工作、建立快速反應(yīng)機(jī)制等，切實(shí)減少涉稅爭(zhēng)議發(fā)生，提高爭(zhēng)議解決效率。

2.共同提高協(xié)商效率。通過(guò)“一帶一路”稅收征管能力促進(jìn)聯(lián)盟（合作機(jī)制組成部分之一）提供培訓(xùn)和研討，介紹各國(guó)稅制及法治環(huán)境情況，分享提高爭(zhēng)議解決效率的最佳實(shí)踐，也可拓展至轉(zhuǎn)讓定價(jià)、情報(bào)交換等方面，幫助發(fā)展中國(guó)家和低收入國(guó)家提高稅收征管能力和協(xié)商效率；推行優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境的理念和做法，凝聚各方共識(shí)、傳遞共同價(jià)值，就共性問(wèn)題尋求在“一帶一路”框架下行之有效的解決方案。

3.適時(shí)引入仲裁機(jī)制。研究引入強(qiáng)制仲裁機(jī)制的必要性及可行性，作為相互協(xié)商機(jī)制的補(bǔ)充，提高爭(zhēng)議解決的強(qiáng)制力和約束力。

（三）研究“一帶一路”協(xié)定范本

加強(qiáng)同OECD、UN、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）等國(guó)際組織合作對(duì)接，結(jié)合現(xiàn)有國(guó)際稅收規(guī)則的深刻變革，基于“一帶一路”國(guó)家特點(diǎn)，依托合作機(jī)制整合各方資源和力量，研究“一帶一路”國(guó)家稅收協(xié)定范本或?qū)Σ糠謼l款有針對(duì)性地提出“一帶一路”國(guó)家的立場(chǎng)和建議，提高“一帶一路”國(guó)家稅收話(huà)語(yǔ)權(quán)，為全球稅收治理體系提供新的方案，推動(dòng)國(guó)際規(guī)則更好服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。