《多邊稅收征管互助公約》漫談

曾一度以為，公約啊、國(guó)際互助啊，這樣的詞匯如高等數(shù)學(xué)里的∞，又如天空中最亮的星星般，遙不可及。但隨著我國(guó)于2013年8月27日簽署《多邊稅收征管互助公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”）后，仿佛天上掉下個(gè)“林妹妹”，讓中國(guó)政府、中國(guó)企業(yè)和中國(guó)個(gè)人在國(guó)際跨境交易中，痛并快樂(lè)著。

讓我們先來(lái)了解下《公約》的模樣：《多邊稅收征管互助公約》（前身為《多邊稅收行政互助公約》），它是全球經(jīng)濟(jì)一體化格局下的產(chǎn)物，商品、人員、資本及技術(shù)等生產(chǎn)要素的跨境自由流動(dòng)，產(chǎn)生跨境交易的無(wú)國(guó)界性與稅收管轄權(quán)的有國(guó)界性之間的矛盾，進(jìn)而形成信息缺失與錯(cuò)配下的稅收“空中樓閣”和“避稅天堂”。尤其是隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，靈活而新型的跨境交易模式給傳統(tǒng)的稅收征管方式帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，引起了世界各國(guó)政府和國(guó)際組織等的高度重視。在此背景下，各國(guó)稅務(wù)當(dāng)局普遍意識(shí)到了境外稅收信息交換的重要性，因此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）與歐洲委員會(huì)于1988年在法國(guó)斯特拉斯堡共同發(fā)起制定了該《公約》，并向兩組織的成員開(kāi)放?！豆s》制訂后，其影響力快速上升，日益成為開(kāi)展國(guó)際稅收征管協(xié)助的新標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月，OECD與歐洲委員會(huì)響應(yīng)二十國(guó)集團(tuán)（G20）號(hào)召，通過(guò)議定書(shū)形式修訂了《公約》，并向所有國(guó)家開(kāi)放。截至目前，全球已有94個(gè)國(guó)家或地區(qū)已經(jīng)或承諾簽署《公約》，中國(guó)于2013年8月27日正式簽署該《公約》，《公約》于2016年2月1日對(duì)生效，并將自2017年1月1日起開(kāi)始執(zhí)行?！豆s》是一項(xiàng)旨在通過(guò)開(kāi)展國(guó)際稅收征管協(xié)作，打擊跨境逃避稅行為，維護(hù)公平稅收秩序的多邊條約。通過(guò)建立國(guó)際征管協(xié)作與情報(bào)交換新標(biāo)準(zhǔn)，逐步確立國(guó)際稅收新秩序?！豆s》共6章32條，規(guī)定的征管協(xié)作形式包括情報(bào)交換、稅款追繳和文書(shū)送達(dá)。中國(guó)目前認(rèn)同的形式主要為情報(bào)交換。一言以蔽之，《公約》就是解決如何實(shí)現(xiàn)全球稅收透明度和確立信息交換標(biāo)準(zhǔn)的框架原則工具。

再來(lái)看看《公約》的影響有多大：近年來(lái)，跨國(guó)公司利用跨境交易侵蝕稅基或轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的逃避稅情況愈演愈烈，國(guó)際征管協(xié)作已成為打擊跨境逃避稅的強(qiáng)有力手段。例如在我國(guó)，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“十二五”期間，反避稅調(diào)查1203件，結(jié)案1048件，增加稅收2187億元，年反避稅收入由2011年的239億元增長(zhǎng)到2015年的610億元，增長(zhǎng)了1.55倍，年均增長(zhǎng)26.4%；而在反避稅工作中，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用情報(bào)交換維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益，“十二五”期間，共核查各類案件2250件，對(duì)外發(fā)出自動(dòng)情報(bào)12萬(wàn)余條，查補(bǔ)稅款56億元，其中，2015年核查案件400余件，查補(bǔ)稅款10億元。隨著《公約》在我國(guó)的生效執(zhí)行，有利于保護(hù)稅基安全，實(shí)現(xiàn)稅收透明，從而有效提高我國(guó)的反避稅能力，但同時(shí)，也將使我國(guó)居民利潤(rùn)無(wú)處藏身，富裕階層和居民企業(yè)海外隱匿所得和資產(chǎn)將暴露無(wú)遺?！豆s》作為多邊機(jī)制下的協(xié)作依據(jù)，我國(guó)將通過(guò)稅收情報(bào)交換來(lái)獲取有關(guān)納稅人的跨境資料和情報(bào)，包括在境外的收入、所得、財(cái)產(chǎn)、股份等，依據(jù)這些信息來(lái)追繳境外所得稅款。對(duì)中國(guó)政府而言，《公約》的執(zhí)行是多了一重反避稅手段保障，而對(duì)企業(yè)和個(gè)人而言，則是不得不面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和受迫修正。

最后咱們聊聊《公約》在中國(guó)的落地姿勢(shì)：《公約》作為現(xiàn)代天空中最亮的星星，如何完美的降落于中國(guó)大地，還需要謹(jǐn)慎思考幾個(gè)事兒：

1、《公約》與其他國(guó)際協(xié)作方式的關(guān)系處理。近年來(lái)，中國(guó)參與國(guó)際征管協(xié)作積極活躍，包括單邊情報(bào)交換、BEPS、FATCA、CRS等多種方式，這些方式與《公約》間如何適用及彼此關(guān)系如何有效處理，需要首先考慮。比如，中國(guó)與各國(guó)協(xié)定中有關(guān)情報(bào)交換的條款約定、中國(guó)與個(gè)別國(guó)家的雙邊情報(bào)交換協(xié)定的規(guī)定，某些內(nèi)容與《公約》中情報(bào)交換的約定存在矛盾或不一致。《公約》中可以交換的稅種范圍較寬，而稅收協(xié)定的稅種約定一般為所得稅和財(cái)產(chǎn)稅；《公約》對(duì)情報(bào)的使用相對(duì)寬松，而稅收協(xié)定關(guān)于情報(bào)的使用有較嚴(yán)格的約束；某些信息在《公約》中是可交換的，而在稅收協(xié)定中是受限交換的，等等。再比如，BEPS中關(guān)于同期文檔情報(bào)交換中國(guó)是一種謹(jǐn)慎執(zhí)行的態(tài)度，F(xiàn)ATCA是中美之間單邊專項(xiàng)金融信息交換機(jī)制，而CRS又是一種多邊自動(dòng)情報(bào)交換全球統(tǒng)一新標(biāo)準(zhǔn)，這些協(xié)作方式間的交叉和沖突要如何落實(shí)解決，優(yōu)先適用還是特殊適用，都需要通過(guò)各國(guó)協(xié)商和國(guó)內(nèi)法進(jìn)一步明確和規(guī)范。我們認(rèn)為，《公約》是一個(gè)框架性質(zhì)的多邊協(xié)作約定原則，是對(duì)其他國(guó)際協(xié)作方式的一種補(bǔ)充，《公約》的執(zhí)行將不限制、亦不受限于其他協(xié)作方式。中國(guó)應(yīng)結(jié)合《公約》以及其他稅收協(xié)定等的規(guī)定，本著最優(yōu)、更優(yōu)的原則，選擇最有利的處理方式，最大限度維護(hù)本國(guó)稅收權(quán)益，履行國(guó)際責(zé)任。需要注意的是，為保證案件處理的一致性，《公約》規(guī)定兩國(guó)不得就一個(gè)案件適用一種以上的條約。

2、《公約》與國(guó)內(nèi)法的有效銜接。在國(guó)際條約守信原則下，《公約》如何通過(guò)國(guó)內(nèi)的立法安排來(lái)履行義務(wù)，如何更有效地運(yùn)用《公約》于我國(guó)稅收征管，是實(shí)踐中面臨的一個(gè)重要法律問(wèn)題，需要根據(jù)中國(guó)情況進(jìn)行轉(zhuǎn)化適用，既把《公約》作為一個(gè)框架原則，又要把《公約》內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法并與之銜接，建立與全球化相適應(yīng)的國(guó)際稅收實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則，完善相關(guān)配套制度。對(duì)于《公約》中我國(guó)目前立法缺失的內(nèi)容，通過(guò)補(bǔ)充完善立法來(lái)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有立法有規(guī)定但與《公約》不符或不全面的，需修改和細(xì)化國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)定。比如，亟需修訂國(guó)內(nèi)銀行法保密制度，確立金融機(jī)構(gòu)向稅務(wù)部門(mén)報(bào)送涉稅信息的法律義務(wù)；調(diào)整情報(bào)交換保密制度，目前情報(bào)屬于國(guó)家秘密，數(shù)據(jù)外網(wǎng)傳播受限，需有關(guān)部門(mén)支持，調(diào)整情報(bào)密級(jí)，可考慮由國(guó)家秘密下調(diào)為工作秘密，方可實(shí)現(xiàn)情報(bào)合法有效交換；將情報(bào)交換內(nèi)容（如情報(bào)交換及使用期限）在修訂《征管法》中體現(xiàn)，為情報(bào)交換程序提供法律依據(jù)。

3、《公約》在我國(guó)的重點(diǎn)運(yùn)用方向。在積極參與國(guó)際征管協(xié)作、善意履行合約義務(wù)的同時(shí)，我國(guó)應(yīng)將各種協(xié)作方式重點(diǎn)運(yùn)用于加強(qiáng)對(duì)“走出去”企業(yè)和個(gè)人海外投資的監(jiān)管上。目前我國(guó)對(duì)納稅人海外資產(chǎn)及投資的稅收征管能力非常有限，信息不對(duì)稱，相關(guān)稅收法律不健全（只有一部部門(mén)規(guī)章《國(guó)際稅收情報(bào)交換工作規(guī)程》），稅收情報(bào)的收集和制作信息化程度也較低，情報(bào)的使用缺乏有效規(guī)范，導(dǎo)致中國(guó)稅收居民全球納稅義務(wù)的履行尚不充分。以往我國(guó)情報(bào)交換工作更多的是服務(wù)于協(xié)助其他國(guó)家的專項(xiàng)情報(bào)檢查，自動(dòng)情報(bào)也多針對(duì)非居民來(lái)源地稅收管理，隨著近兩年外國(guó)傳遞給我國(guó)的自發(fā)情報(bào)增多，運(yùn)用這些情報(bào)管理我國(guó)稅收居民境外所得納稅的能力日益增強(qiáng)，查補(bǔ)稅款逐年增加，情報(bào)交換成為我國(guó)行使居民稅收管轄權(quán)的有利手段。尤其是近年來(lái)，我國(guó)“走出去”企業(yè)境外投資發(fā)展迅速，個(gè)人海外置業(yè)與投資日益增多，通過(guò)情報(bào)交換獲取境外信息，有效監(jiān)管居民企業(yè)和個(gè)人的納稅義務(wù)，成為國(guó)際稅收管理的重中之重。因此，盡快確立國(guó)際稅收情報(bào)交換新標(biāo)準(zhǔn)和制度，高效地收集、傳遞海量稅收情報(bào)，正確識(shí)別和有效利用稅收情報(bào)，都將是擺在我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)面前的嚴(yán)峻課題，也是中國(guó)居民企業(yè)和個(gè)人面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。

4、《公約》執(zhí)行與我國(guó)納稅人權(quán)益保護(hù)的思考。《公約》及其他國(guó)際協(xié)作方式在我國(guó)的執(zhí)行，影響最大之一就是中國(guó)稅收居民?！白叱鋈ァ逼髽I(yè)和海外投資個(gè)人在未來(lái)全球資產(chǎn)信息充分透明的趨勢(shì)下，利潤(rùn)和財(cái)產(chǎn)將無(wú)處可藏，因此亟需思考解決以下幾個(gè)問(wèn)題：一方面如何合規(guī)履行各項(xiàng)申報(bào)義務(wù)，準(zhǔn)備各項(xiàng)資料，應(yīng)對(duì)各國(guó)稅務(wù)當(dāng)局情報(bào)調(diào)查；另一方面如何合理配置全球資產(chǎn)、合理搭建稅務(wù)架構(gòu)及避免雙重多重納稅；同時(shí)，也要思考如何利用現(xiàn)行法律維護(hù)自身權(quán)益，保守商業(yè)秘密，規(guī)避情報(bào)交換帶來(lái)的其他風(fēng)險(xiǎn)，在這方面，中國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人披露的相關(guān)信息也應(yīng)承擔(dān)保密義務(wù)，獲得如同按照其國(guó)內(nèi)法所獲取的信息同等的保護(hù)。

《公約》的執(zhí)行，對(duì)各國(guó)稅務(wù)當(dāng)局來(lái)說(shuō)，是“一約既定，萬(wàn)山無(wú)阻”，而對(duì)納稅人而言，或許是“戴著腳銬舞蹈”。不管怎樣，未來(lái)世界都將迎來(lái)理性飄香的“透明”時(shí)代，給納稅人的一句忠告：“噴上香水走路，繞道韭菜盒子”。

（作者：TPPERSON）