關(guān)于提升高收入高凈值人員納稅遵從度的思考

付強（國家稅務(wù)總局天津市稅務(wù)局）

夏凝（國家稅務(wù)總局天津市稅務(wù)局）

陳娟（國家稅務(wù)總局天津市稅務(wù)局）

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要完善再分配機制，加大稅收的調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，合理調(diào)節(jié)過高收入。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》強調(diào)，要依法加強對高收入高凈值人員的稅費服務(wù)與監(jiān)管。強化高收入高凈值人員稅收征管，提升其納稅遵從度，對發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入職能作用、推進(jìn)共同富裕有著重要的現(xiàn)實意義。

一、高收入高凈值人員的特點及我國稅收征管現(xiàn)狀

在稅收領(lǐng)域，國際上一般使用“高凈值個人”（High Net Worth Individual）來指代財富或收入水平最高的自然人納稅人，既包括高財富個人，也包括高收入個人。我國一般使用“高收入高凈值人員”指代上述群體。

（一）高收入高凈值人員涉稅特點

1.涉稅業(yè)務(wù)復(fù)雜

高收入高凈值人員收入來源較多，可能會有復(fù)雜的商業(yè)安排，財富可能分布在私人控股公司、合伙企業(yè)、信托公司或基金會里面，因此其涉稅業(yè)務(wù)相對復(fù)雜。部分高收入高凈值人員具有較強的國際流動性，可能會引發(fā)稅收居民的判定、稅收協(xié)定及反避稅規(guī)則的適用等問題。

2.稅收流失風(fēng)險高

高收入高凈值人員繳納的稅收占自然人稅收總額的很大比例，他們一旦選擇通過隱蔽的形式逃稅或通過稅收籌劃來避稅，會產(chǎn)生較大的稅收流失。高額的財富、廣泛的收入來源、復(fù)雜的涉稅業(yè)務(wù)、頻繁的國際流動、隱匿的海外資產(chǎn)，使得高收入高凈值人員天然具有通過不同方式進(jìn)行稅收籌劃的“優(yōu)勢”，其逃避繳納稅款的機會較其他自然人要大很多。

3.納稅遵從度對自身形象影響較大

高收入高凈值人員在社會中或某些行業(yè)、商業(yè)領(lǐng)域具有較高的地位和知名度，具有一定的影響力，他們比其他自然人更能吸引媒體和公眾的關(guān)注，社會公眾對其期望值較高。一旦稅務(wù)機關(guān)對高收入高凈值人員的稅收違法行為向社會曝光，其社會公眾形象乃至在業(yè)內(nèi)的發(fā)展將會受到較大影響。

（二）我國高收入高凈值人員稅收征管現(xiàn)狀

近年來，我國稅務(wù)部門非常重視對高收入高凈值人員加強稅收管理和服務(wù)，尤其是在個人所得稅征管方面，推行了一系列加強征管的措施。但從發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用的要求看，還存在一定不足，主要體現(xiàn)在：對高收入高凈值人員的稅收征管尚處于個案處理及探索階段，沒有形成較為成熟的稅收監(jiān)管與服務(wù)制度，相關(guān)配套機制還不健全；對高收入高凈值人員的界定相對模糊，稅收征管投入的人力資源還不夠充足；通過了解高收入高凈值人員稅收籌劃運作的特點，開展特定稅收風(fēng)險管理，以及通過實施個性化服務(wù)促進(jìn)高收入高凈值人員自愿遵從等方面，還有完善發(fā)展的空間；在總結(jié)提煉高收入高凈值人員復(fù)雜的逃避稅方式，研究反避稅途徑及法律框架建設(shè)等方面，還不夠深入。

二、國外高凈值個人稅收管理經(jīng)驗

國外有些國家在高凈值個人稅收管理方面，起步相對較早，建立了較為成熟的征管制度，積累了一定的工作經(jīng)驗?？偨Y(jié)提煉國外先進(jìn)經(jīng)驗，對我國強化高收入高凈值人員稅收管理與服務(wù)不無裨益。

（一）對高凈值個人有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

很多國家對高凈值個人的認(rèn)定設(shè)置了明確的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)自然人納稅人的資產(chǎn)或財富水平而定。例如:澳大利亞將凈資產(chǎn)超過3000萬澳元的個人認(rèn)定為高凈值個人；加拿大的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為，個人或與其關(guān)聯(lián)方共同控制凈值至少為5000萬加元的財富；英國的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是，資產(chǎn)超過2000萬英鎊。也有國家（如美國、意大利、希臘、芬蘭）同時把資產(chǎn)/財富和收入作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時，還有一些國家（如葡萄牙、印度尼西亞、馬來西亞）除了將資產(chǎn)/財富和收入作為判定標(biāo)準(zhǔn)外，還將知名人士、稅務(wù)部門大企業(yè)項目部所管轄企業(yè)的董事或股東列入高凈值個人管理。

（二）設(shè)立專門的高凈值個人稅收管理部門

建立專門的高凈值個人稅收管理部門，與高凈值個人及其稅務(wù)顧問就納稅遵從和服務(wù)等問題進(jìn)行定期和持續(xù)互動，是不少國家加強高凈值個人稅收管理的首選。加拿大、芬蘭、意大利、日本等國家均設(shè)立了獨立的高凈值個人項目部，美國、澳大利亞、英國、德國等國家的高凈值個人項目部隸屬于大企業(yè)項目部。高凈值個人項目部采取實體化運作，其履行的職能從開展傳統(tǒng)的稅務(wù)審計活動，到囊括合作式遵從的“全方位服務(wù)”，還包括履行登記、納稅申報表和繳稅處理、收取欠稅及解決爭議等職能。從履行各項職能的情況看，高凈值個人項目部履行稅務(wù)審計和納稅服務(wù)的職能占據(jù)多數(shù)。

（三）注重對高凈值個人稅收風(fēng)險的研判

一是對高凈值個人給予更廣泛的關(guān)注。收集并有效利用從各種來源獲得的信息，了解高凈值個人的生活方式、個人興趣、做生意的地點等細(xì)節(jié)，以及名下不動產(chǎn)、股票和證券等信息。通過對信息源的分析，提高對高凈值個人行為驅(qū)動因素的理解。二是重視對高凈值個人稅收籌劃市場和產(chǎn)品的調(diào)研。通過了解稅收籌劃市場的供求動態(tài)來了解高凈值個人的風(fēng)險偏好和商業(yè)驅(qū)動因素，以此了解稅收風(fēng)險的性質(zhì)，并研究考慮如何組織資源管理稅收風(fēng)險。三是按高凈值個人類別研判稅收風(fēng)險。通過分析財富的創(chuàng)造和保存方法，研究高凈值個人在“財富周期”中所處不同階段的稅收策略和風(fēng)險。將高凈值個人按收入、行業(yè)、身份等特征比較細(xì)致地劃分成不同類別，在分析判斷不同人群避稅策略的基礎(chǔ)上，制定反避稅措施。

（四）建立高凈值個人合作遵從戰(zhàn)略

近年來，各國稅務(wù)部門越來越重視采用合作式遵從安排來提高納稅遵從度及確定性。除了通過正式的合作遵從計劃，有些國家的稅務(wù)部門還通過提高透明度來打造征納雙方更透明的關(guān)系，運用更積極的方法化解實質(zhì)性稅收風(fēng)險。例如，在羅馬尼亞，每一個高凈值個人（資產(chǎn)逾2500萬歐元）都能享受到稅務(wù)部門專人專項的個性化優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在符合規(guī)定的情況下，澳大利亞的高凈值個人將被邀請與稅務(wù)部門就未來的遵從活動簽訂協(xié)議，以為納稅人提供更大的確定性，避免潛在的罰款和加收利息風(fēng)險，增加納稅人與稅務(wù)部門自愿合作的意圖。

三、加強高收入高凈值人員稅收征管的建議

在提煉我國多年實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有必要學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)做法，結(jié)合我國實際，對如何提升高收入高凈值人員納稅遵從度進(jìn)行深入探討。

（一）明確界定高收入高凈值人員范圍

明確高收入高凈值人員的范圍，對其進(jìn)行列名式管理，是區(qū)分高收入高凈值人員與其他自然人納稅人的關(guān)鍵，也是確定高收入高凈值人員稅收征管目標(biāo)的重要前提。綜合考慮我國自然人納稅人稅收認(rèn)知度普遍偏低、稅務(wù)部門對高收入高凈值人員加強稅收征管尚屬于起步階段、納稅人收入判定和資產(chǎn)歸集方式有所差異等因素，建議我國同時采用收入和資產(chǎn)兩項判定標(biāo)準(zhǔn)，將擁有超過一定金額收入和資產(chǎn)的自然人納稅人確定為高收入高凈值人員。高收入高凈值人員范圍要相對固定，并隨稅務(wù)部門的管理目標(biāo)、征管能力等情況進(jìn)行調(diào)整。鑒于高收入人員和高凈值人員通常有不同的財富創(chuàng)造和保存方法，稅收風(fēng)險點亦不同，建議區(qū)分高收入納稅人和高凈值納稅人。在初期，以高收入人員為重點征管對象，隨著第三方信息報告制度等配套制度的不斷完善，逐步將高凈值人員納入重點征管范圍。

（二）成立高收入高凈值人員稅收專業(yè)管理機構(gòu)

考慮到高收入高凈值人員較其他納稅人跨地域流動性更大，取得收入的方式更復(fù)雜，具有更高的稅收風(fēng)險，為提高稅收征管的專業(yè)性和有效性，建議成立獨立的高收入高凈值人員稅收管理部門。該部門履行的職責(zé)包括高收入高凈值人員的范圍確定、信息收集、稅種管理、風(fēng)險評估、溝通服務(wù)、反避稅立法建議等，同時可以根據(jù)實際需要，從對高收入高凈值人員個人稅收的管理延伸至對其信托或投資公司等相關(guān)領(lǐng)域的稅收管理。同時，可以根據(jù)納稅人的行業(yè)、身份特點等特征，選取在某一項特征較為集中的城市（如北京、上海、深圳）設(shè)立高收入高凈值人員稅收風(fēng)險管理中心，負(fù)責(zé)對不同類型納稅人開展風(fēng)險識別分析、風(fēng)險指標(biāo)建立、風(fēng)險任務(wù)推送等，以提升稅收管理的專業(yè)化、精準(zhǔn)化。高收入高凈值人員稅收管理部門必須具備高度的專業(yè)性，部門人員要擁有相應(yīng)的專業(yè)知識和綜合能力，能夠了解納稅人的商業(yè)背景和特定納稅人業(yè)務(wù)的特征，識別特定復(fù)雜安排中的稅收風(fēng)險，并具備良好的溝通協(xié)調(diào)能力。必要時，可設(shè)立由稅務(wù)或財務(wù)顧問、律師、金融行業(yè)專家等系統(tǒng)外人員組成的專家小組，為專業(yè)化管理和服務(wù)提供支持。

（三）利用大數(shù)據(jù)加強高收入高凈值人員稅收風(fēng)險管理

對自然人納稅人而言，其稅收風(fēng)險受個人特點及一系列其他因素的影響，包括一個國家的整體稅收遵從文化、稅收制度和稅收征管法律框架等。在對高收入高凈值人員進(jìn)行稅收風(fēng)險識別和風(fēng)險應(yīng)對管理時，需考慮上述諸多要素，同時還要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，對以下幾點進(jìn)行重點關(guān)注。

1.充分研究了解高收入高凈值人員及其稅收籌劃的特點

應(yīng)制定第三方向稅務(wù)機關(guān)報告涉稅信息制度，在此基礎(chǔ)上，稅務(wù)部門除了收集稅款、收入、投資等有效內(nèi)部信息外，應(yīng)組織資源收集和分析更廣泛的公開信息，還應(yīng)從其他政府部門或有義務(wù)提供涉稅數(shù)據(jù)的第三方獲取信息，以了解高收入高凈值人員直接或間接擁有的資產(chǎn)、資產(chǎn)變動情況及近親屬等相關(guān)人員信息。通過對這些信息源進(jìn)行分析，為高收入高凈值人員創(chuàng)建“一人式”檔案，提高稅務(wù)部門對納稅人行為驅(qū)動因素的理解水平。此外，還要加強對高收入高凈值人員稅收籌劃的調(diào)研，深入了解并歸納整理其不同的稅收籌劃方式。

2.區(qū)分納稅人類別開展風(fēng)險管理

稅收風(fēng)險可能因收入或財富來源的不同而不同，也會因納稅人特點的相似而有共同的風(fēng)險特征，建議區(qū)分高收入人員、企業(yè)家、運動員和藝人、富有的投資者等不同類別開展風(fēng)險管理。高收入人員還可以分為高薪員工（如金融行業(yè)高管）和專業(yè)人士（如律師、會計師、醫(yī)生），企業(yè)家可分為創(chuàng)業(yè)型企業(yè)家和家族式企業(yè)家等。在此基礎(chǔ)上，對不同類型納稅人的收入穩(wěn)定性、獲得報酬的方式、收入回報周期、逃稅或避稅的動機、受聲譽影響的大小等情況，進(jìn)行具體分析判斷，并制定不同的風(fēng)險指標(biāo)。

3.對整體框架進(jìn)行風(fēng)險評估

高收入高凈值人員經(jīng)常會考慮總的稅收負(fù)擔(dān)而不只是個人的納稅義務(wù)，因此在進(jìn)行業(yè)務(wù)了解和稅收風(fēng)險評判時，不僅要評估個人的涉稅行為，關(guān)注納稅人直接負(fù)擔(dān)的個人所得稅、房產(chǎn)稅等稅種，還要綜合考慮納稅人與經(jīng)濟(jì)實體的聯(lián)系，對其直接或間接控制的企業(yè)及繳納的企業(yè)所得稅、增值稅、消費稅等相關(guān)稅種統(tǒng)籌開展合規(guī)性評估。

（四）建立高收入高凈值人員合作遵從戰(zhàn)略

當(dāng)前，通過設(shè)計有效和高效的提升遵從度的方法，加強我國稅務(wù)部門與高收入高凈值人員的合作，進(jìn)而促進(jìn)納稅人自愿遵從，是一條可選擇的路徑。

1.建立納稅服務(wù)專員制度

通過較為固定的聯(lián)系人與高收入高凈值人員保持聯(lián)系溝通，有利于推動雙方開展良好對話，增加稅務(wù)部門對高收入高凈值人員的了解機會，使他們更愿意交流信息，從而促進(jìn)雙方更好地相互理解，增強雙方的信任感。

2.開展個性化服務(wù)

主要包括：為納稅人提供風(fēng)險提醒服務(wù)，通過稅務(wù)部門的主動干預(yù)，影響納稅人的行為；對高收入高凈值人員發(fā)送高質(zhì)量的稅收指導(dǎo)材料，協(xié)調(diào)解決納稅人遇到的復(fù)雜問題，從而提高稅收的確定性和執(zhí)行的一致性；協(xié)商解決稅務(wù)部門和納稅人在稅收立場上的分歧，提高征管質(zhì)效。

3.探索建立事先裁定和自愿披露機制

對復(fù)雜的稅收問題，高收入高凈值人員可以就如何納稅及是否存在濫用法律風(fēng)險，向稅務(wù)機關(guān)申請事先裁定，以提供早期的確定性，降低征納雙方成本。通過設(shè)計減輕或免除行政處罰的安排，鼓勵高收入高凈值人員在申報納稅前或稅務(wù)部門發(fā)現(xiàn)前，及時主動地披露相關(guān)信息，尤其是離岸收入等隱蔽信息，以提高納稅人的自愿遵從度。

四、結(jié)語

加強高收入高凈值人員的稅收征管和服務(wù)，在關(guān)注以上探討內(nèi)容的同時，還要對一系列的先決條件加以重視，包括完善的稅收法律制度，嚴(yán)格的稅收立法和行政執(zhí)法體系，稅務(wù)機關(guān)適用法律的公平性及執(zhí)法的公正性，對納稅人信息的保密，等等。同時，如何通過影響高收入高凈值人員的聲譽來提升納稅遵從度，也值得討論。在充分了解逃避稅方式和稅收籌劃產(chǎn)品的同時，及時提出有針對性的反避稅立法建議，也是稅務(wù)部門應(yīng)面臨的一項重要挑戰(zhàn)。

（本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《國際稅收》2022年第8期）