補齊國際稅收征管協(xié)作機制的短板

國際稅收征管協(xié)作中的雙邊機制與多邊機制各有所長，在完善國際稅收征管協(xié)作機制的過程中，應揚長避短。同時，應確保國際稅收征管協(xié)作機制具有廣泛代表性，協(xié)調(diào)好各方利益，并保持稅收中性，維護經(jīng)濟公平與效率。

經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的國際流動日益頻繁，經(jīng)濟活動的國際化與稅收管轄權(quán)局限于一國境內(nèi)的矛盾不斷加劇，跨國經(jīng)濟交往中信息不對稱、征管權(quán)限的局限等問題日益凸顯，國際稅收征管協(xié)作機制亟待完善。目前，建立有效的國際稅收征管協(xié)作機制、實現(xiàn)高效的國際稅收征管是反制避稅地的重要方法，也是實現(xiàn)有效管控國際稅源、維護各國稅收權(quán)益的重要保障和主要途徑。

完善國際稅收征管協(xié)作的思考

協(xié)調(diào)好雙邊機制與多邊機制的關(guān)系。目前，國際稅收征管協(xié)作中的雙邊機制與多邊機制各有所長，在完善國際稅收征管協(xié)作機制的過程中，應揚長避短。在不斷完善雙邊機制的同時，逐漸拓展多邊機制。

機制的形成應具廣泛代表性，協(xié)調(diào)好各方利益。在國際稅收征管協(xié)作機制的形成過程中，主要是由二十國集團（G20）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）定基調(diào)；在其運行過程中，許多方面也是OECD、歐盟等發(fā)達國家為其主要成員的國際組織起著主導作用。因此，在完善國際稅收征管協(xié)作機制過程中，建立具有廣泛代表性的組織主導相關(guān)機制的形成和運行，以更高地協(xié)調(diào)好發(fā)達國家與發(fā)展中國家的關(guān)系至關(guān)重要。在機制的形成過程中要充分體現(xiàn)廣泛參與的原則，并公正協(xié)調(diào)各方利益。

確保相關(guān)機制的可操作性和有效性。力求以實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，為每個協(xié)作環(huán)節(jié)設(shè)定時限，從而避免拖延，提高協(xié)作的效率。在多邊協(xié)定中，應當允許成員國作出一定保留，但應對可以作出保留的事項進行較為嚴格的限制，在保持靈活性的同時，避免過多的特別規(guī)定（情況）損害協(xié)作的統(tǒng)一性?？疾?、評估、監(jiān)督相關(guān)協(xié)議執(zhí)行情況非常重要，這些工作應涵蓋國際稅收征管協(xié)作機制的各個方面。在國際稅收征管協(xié)作尤其是情報交換領(lǐng)域，應作出下一步行動的規(guī)劃，對近年來推出的新的稅收情報機制加以審查。

更好地實現(xiàn)納稅人保護與國家的國際稅收權(quán)益相均衡。各國法律、包括稅法中都有納稅人權(quán)利保護的相關(guān)條款，但是在一些情況下，對納稅人的保護如果不適當或者過度則會影響國家間相互進行稅收征管協(xié)作，并從總體上損害各國的國際稅收權(quán)益。因此，在國際稅收征管協(xié)作領(lǐng)域，需要權(quán)衡好納稅人保護與國家的國際稅收權(quán)益。

更好地保持稅收中性、維護經(jīng)濟公平與效率。解決避稅、雙重征稅造成的稅負不公和資源配置扭曲是國際稅收征管協(xié)作機制的根本任務。因此，完善國際稅收征管協(xié)作機制中的一個重要的原則就是要保持稅收中性，消除經(jīng)濟中違背稅收中性的制度和行為，使資本、勞動力和技術(shù)等生產(chǎn)要素在世界范圍具有公平的稅收環(huán)境，實現(xiàn)其高效、有序的流動。

完善國際稅收征管協(xié)作機制的對策

目前，不斷加強國際稅收征管協(xié)作已成為中國的必然選擇。這有利于提高中國國際稅收管理水平，切實維護中國國際稅收利益和國家經(jīng)濟安全。加強中國國際稅收征管協(xié)作的對策具體如下。

積極參與國際稅收規(guī)則的重塑。公正參與國際稅收規(guī)則重塑。在新的國際稅收征管協(xié)作機制和國際稅收秩序的形成過程中，中國應更加積極地發(fā)揮作用，積極、公正地參與規(guī)則制定，為建立良好的國際稅收秩序貢獻中國力量。

積極引領(lǐng)國際稅收規(guī)則重塑。在積極參與國際稅收規(guī)則重塑的進程中，中國可考慮從積極參與逐步轉(zhuǎn)化為主動創(chuàng)設(shè)，從共建跟隨逐步轉(zhuǎn)化為積極引領(lǐng)，從借鑒優(yōu)化到貢獻創(chuàng)新。積極、主動、適時建立適當?shù)闹袊鲗У膰H組織，并有效發(fā)揮其職責。

主動維護發(fā)展中國家利益。在參與國際稅收征管協(xié)作規(guī)則制定的過程中，爭取廣大發(fā)展中國家的支持，著力改變少數(shù)國家對相關(guān)規(guī)則的壟斷地位，維護中國及發(fā)展中國家的利益。

不斷拓展并逐步完善國際稅收征管協(xié)作機制。從長遠來看，不斷拓展國際征管協(xié)作方式將是國際稅收征管協(xié)作的必然趨勢。所以，深入研究中國建立協(xié)助征收稅款機制的可行性，并在深入考察國際規(guī)范和中國國情的基礎(chǔ)上，適時解決中國征收互助缺失的問題勢在必行。

在拓展中國國際稅收征管協(xié)作機制的同時，中國應不斷細化相關(guān)機制的標準、程序等，以提高國際稅收征管協(xié)作的質(zhì)量和效率。例如，借鑒國際經(jīng)驗，發(fā)布情報交換實施手冊，明確相關(guān)機制各環(huán)節(jié)的程序及時間限制，費用分攤標準、啟動征收互助的最小金額標準等。再如，不斷提高中國國際稅收征管協(xié)作機制相關(guān)協(xié)定（協(xié)議）及國內(nèi)法立法級次，考慮加入境外證據(jù)相關(guān)規(guī)定。又如，進一步將稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）行動計劃、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）稅收情報交換等方面的最新成果吸納進中國的國際稅收征管協(xié)作法律框架。修訂雙邊稅收協(xié)定，不斷完善協(xié)定稅收情報交換條款，并不斷推動與有關(guān)國家或地區(qū)的談判與協(xié)商，堵塞協(xié)定漏洞。

妥善處理機制拓展與完善中的相關(guān)問題。應審查相關(guān)機制。包括在以下幾方面審查國內(nèi)是否已建立較為完善的機制：是否已取消國內(nèi)稅收利益要求；是否已建立有效的銀行信息的獲取與交換機制；是否具有為涉稅的刑事和民事案件交換稅收信息的機制；是否已建立取得所有者、實際受益人和信托信息的保管與交換機制等。若有不完善之處，則應作出必要的改進。

加強納稅人保護的同時，避免保密過度。在國際稅收征管協(xié)作過程中保護納稅人權(quán)益的同時，應當避免一種傾向，即過度保密。聯(lián)合國和OECD的稅收協(xié)定范本均規(guī)定：情報應視同根據(jù)該國國內(nèi)法取得的信息予以保密。應當注意的是，各國簽訂的稅收協(xié)定（協(xié)議）給出了情報保密的底線：如果國內(nèi)法保密規(guī)則低于協(xié)定規(guī)則，按照協(xié)定處理；反之，執(zhí)行國內(nèi)法規(guī)定。

加強成本控制。避稅地的特點決定其一般不會對外請求稅收征管協(xié)作。稅收征管協(xié)作在多數(shù)情況下是與避稅地簽訂相關(guān)協(xié)議的國家單向受益。但是，在國際稅收征管協(xié)作中，遵循國際慣例，中國將承擔協(xié)作的額外費用。所以，在執(zhí)行稅收征管協(xié)作中，應注意提出稅收征管協(xié)作請求時要做到有的放矢，避免稅收成本無謂增加。這些將有利于有效降低稅收征管協(xié)作成本，提高稅收征管協(xié)作效益。

加大監(jiān)督相關(guān)機制實施的力度。與相關(guān)國家配合，對國際稅收征管協(xié)作機制的執(zhí)行進行更有力的監(jiān)督。敦促故意拖延的避稅地，加快承諾接受國際規(guī)則。對承諾接受國際規(guī)則的避稅地，則敦促其加快國內(nèi)立法進程。

補齊短板，用好國際稅收征管協(xié)作機制。解決國際稅收征管協(xié)作領(lǐng)域工作人員嚴重不足的兩種途徑。一是增加相關(guān)崗位編制；二是在工作中適度下放權(quán)力，避免國際稅收征管協(xié)作職能過于集中。但是，必須指出的是，國際稅收征管協(xié)作中的稅收情報交換、協(xié)助征收在很大程度上具有司法互助的性質(zhì)。這些事項本身的性質(zhì)決定了不能將其執(zhí)行權(quán)力過度下放。因此，增加相關(guān)崗位的編制勢在必行。

加大培訓力度，夯實人才基礎(chǔ)。國際稅收征管協(xié)作是一項專業(yè)性很強的工作，需要相關(guān)工作人員具備較高的綜合素質(zhì)、較好的外語能力和較強的業(yè)務水平。他們既要掌握相關(guān)法律、原則和國際慣例，又要有一定的基層工作經(jīng)驗。只有不斷培養(yǎng)和任用具備上述素質(zhì)的人才，各級稅務機關(guān)才能夠在國際稅源管理中敏銳地發(fā)現(xiàn)問題的焦點，準確地提出、回復及處理協(xié)作請求。

用好國際稅收征管協(xié)作，更好地為國內(nèi)稅收征管服務。國際稅收征管協(xié)作既是中國稅務主管當局的國際義務，也是重要的稅收權(quán)益。在履行好國際稅收征管協(xié)作義務的同時，應針對中國國際稅源管理的主要問題，有的放矢地對外提出國際稅收征管協(xié)作，使國際稅收征管協(xié)作機制真正為我所用。在這一過程中，征管、稽查、國際稅收等部門應密切配合，及時進行信息溝通和協(xié)調(diào)，使國際稅收征管協(xié)作更具針對性和時效性。隨著國際稅收征管協(xié)作領(lǐng)域工作的有力開展，中國國際稅收征管協(xié)作的質(zhì)量和效率將不斷提高，這將有助于提高中國國際稅源管理質(zhì)量，維護中國稅收權(quán)益。

（日期：2016年9月7日 作者：長春市國際稅收研究會課題組）