尋求重構(gòu)國際稅收秩序的最大公約數(shù)

現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序中，剩余價值由一般國家流向避稅地和低稅地區(qū)與由外圍國家流向中心國家是并行的，筆者認(rèn)為，將主要精力集中于打擊避稅地，尚不能完全調(diào)整不均等的國際稅收利益分配格局，也不能在根本上助力全球經(jīng)濟(jì)走向均衡發(fā)展的道路。需要立足新角度，選取新變量，尊重存異的客觀現(xiàn)實(shí)，瞄準(zhǔn)求同的主觀目標(biāo)，尋找最大公約數(shù)，重構(gòu)國際稅收利益分配秩序。做實(shí)稅收利益分配的正義基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)價值創(chuàng)造地、勞動發(fā)生地、征稅地的“三位一體”，具有可行基礎(chǔ)。

中國擔(dān)任二十國集團(tuán)（G20）主席國后，于今年7月首次在G20平臺上提出構(gòu)建全球稅收新秩序的理念，中國財(cái)政部部長樓繼偉強(qiáng)調(diào)，要以解決稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）問題為開端，在充分考慮各國國情和發(fā)展階段差異的基礎(chǔ)上，尋求最大公約數(shù)，推動進(jìn)一步完善國際稅收制度體系，中國方案贏得廣泛共識。

事實(shí)上，受國際金融危機(jī)持續(xù)深化的影響，許多國家財(cái)政收入壓力巨大，海外稅收征管與國際稅收收入利益分配問題也日趨突出，全世界因此都有了構(gòu)建國際稅收新秩序的動力。為此，有必要從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度加以深入剖析，以深刻理解世界經(jīng)濟(jì)的歷史變局與中國政府的戰(zhàn)略決策。

發(fā)現(xiàn)失衡點(diǎn)：BEPS視野中的世界經(jīng)濟(jì)困局

20世紀(jì)中后期起，新自由主義主導(dǎo)世界經(jīng)貿(mào)往來，資本跨境頻動全球逐利，跨國公司快速擴(kuò)張，全球化進(jìn)程高歌猛進(jìn)。然而，新自由主義的經(jīng)典現(xiàn)代化路徑并沒有實(shí)現(xiàn)南北差距的彌合，資本自由流動及跨國公司壟斷地位的固化放大了資本逐利天性的危害，在未解決國際經(jīng)濟(jì)秩序失衡的同時，造成了國際稅收秩序的失衡?？鐕就ㄟ^非獨(dú)立不等價交換將剩余價值歸屬與勞動創(chuàng)造人為割裂，將利潤形成與實(shí)質(zhì)經(jīng)營活動人為割裂，導(dǎo)致了國際稅收關(guān)系中價值創(chuàng)造與稅收利益分配的錯位。這一錯位，在一般國家與避稅地及低稅地區(qū)稅收利益的分配中顯得極為明顯。避稅地的政府貢獻(xiàn)并沒有或極其有限地對價值創(chuàng)造形成支撐，卻仍然保留了超額稅收利益分配的資格，跨國公司將大量的價值創(chuàng)造形成的利潤轉(zhuǎn)移至此，導(dǎo)致了為價值創(chuàng)造作出重大貢獻(xiàn)的勞動發(fā)生地政府無法行使或僅能部分行使稅權(quán)，政府收支難以匹配。當(dāng)政府貢獻(xiàn)無法得到有效補(bǔ)償時，政府作為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供者的重要主體職能與運(yùn)行效率必然無法保障，經(jīng)濟(jì)體的穩(wěn)定增長就會難以達(dá)成。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)隨即爆發(fā)、美國政府赤字大幅上升，發(fā)達(dá)國家的政府貢獻(xiàn)補(bǔ)償問題突顯，政府履行價值創(chuàng)造角色財(cái)力不足，市場主體與政府協(xié)同互補(bǔ)關(guān)系失衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入低迷困局。

打造公平線：獨(dú)立交易原則下國際稅收秩序的整合

為重構(gòu)國際稅收秩序，應(yīng)對政府收支失衡，BEPS行動計(jì)劃應(yīng)運(yùn)而生。應(yīng)當(dāng)確認(rèn)，BEPS 行動計(jì)劃為共同應(yīng)對國際稅收挑戰(zhàn)提供了良好范式，但仍存在固守新自由主義思維的弊端，其從新自由主義完全市場競爭假設(shè)出發(fā)，勾畫了全球價值鏈中由“微笑曲線”谷底向兩端攀升的美好圖畫，并以此為基礎(chǔ)將價值轉(zhuǎn)移的流向限定在非獨(dú)立不等價交換形式下的一般國家流向避稅地及低稅地區(qū)，且力圖繼續(xù)通過獨(dú)立交易原則解決這一問題?，F(xiàn)實(shí)之中，勞動力因?yàn)榈乩?、政治、語言和宗教等諸多原因無法自由跨國流動，資本跨境積聚推動壟斷叢生，跨國公司極度擴(kuò)張導(dǎo)致關(guān)聯(lián)交易頻繁。獨(dú)立交易原則的應(yīng)用不僅要面對獨(dú)立交易難尋的尷尬境地，更為主要的是，在外圍——中心框架下的全球價值鏈分工中，所謂獨(dú)立交易往往都同處“外圍”國家，在剩余價值以獨(dú)立不等價形式由外圍向中心的流向下，這些獨(dú)立交易顯然缺乏更堅(jiān)實(shí)的正義基礎(chǔ)，例如，在類似蘋果公司與富士康公司的交易安排與利潤分配結(jié)果中，就可以看到這一現(xiàn)象?；诖耍瑥募韧鶉H稅收利益的分配格局和目前規(guī)則制定的走勢來看，BEPS行動計(jì)劃框架主要是危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，其將主要精力集中于打擊避稅地，尚不能調(diào)整不均等的國際稅收利益分配格局，也不能在根本上助力全球經(jīng)濟(jì)走向均衡發(fā)展的道路。

再探失衡面：依附論視角下的世界經(jīng)濟(jì)格局

從依附論的視角來看，在中心和外圍構(gòu)成的國際經(jīng)濟(jì)體系中，壟斷及不平等交換是核心特征，且二者互為因果、互助向強(qiáng)。資本的國際化流動和勞動的非國際化流動造成剩余價值分配的國際化，并且通過獨(dú)立不等價交換，使大量剩余價值以利潤轉(zhuǎn)移的形式從外圍流向中心。綜上，現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序中，剩余價值由一般國家流向避稅地和低稅地區(qū)與由外圍國家流向中心國家是并行的。前一流向下，跨國公司通過非獨(dú)立不等價交換實(shí)現(xiàn)剩余價值的轉(zhuǎn)移和納稅義務(wù)的規(guī)避，主要矛盾是跨國公司與對價值創(chuàng)造形成貢獻(xiàn)的政府之間的矛盾；后一流向下，剩余價值通過獨(dú)立不等價交換由外圍國家流向中心國家，導(dǎo)致外圍國家稅基受到侵蝕，主要矛盾是參與價值創(chuàng)造的外圍國家政府與未參與或極其有限地參與價值創(chuàng)造的中心國家政府之間的矛盾。顯然，后一種流向更為根本，更需要關(guān)注，也是更難調(diào)和的一對矛盾。而在新自由主義思維下的外圍——中心結(jié)構(gòu)中，中心國政府在“經(jīng)濟(jì)人”理性驅(qū)動下，不可能主動糾正剩余價值沿這一流向的轉(zhuǎn)移，并會千方百計(jì)維護(hù)其在全球價值鏈的中上游地位，世界經(jīng)濟(jì)的失衡格局自然就不可能被打破。

尋求公約數(shù)：政府貢獻(xiàn)基點(diǎn)上的國際稅收秩序重構(gòu)

在世界經(jīng)濟(jì)困局下，外圍國家與中心國家的稅收利益分配矛盾必然凸顯。因此，需要我們著眼于長效治理機(jī)制，立足新角度，選取新變量，在尊重存異的客觀現(xiàn)實(shí)和瞄準(zhǔn)求同的主觀目標(biāo)的基礎(chǔ)上，尋找最大公約數(shù)，重構(gòu)國際稅收利益分配秩序。而我們看到，盡管對于政府在價值創(chuàng)造中的作用一直存在著“有限政府”等政府貢獻(xiàn)“量”的爭論，但各方對于政府貢獻(xiàn)“質(zhì)”的作用鮮有質(zhì)疑；就政府貢獻(xiàn)的地位求同，回歸其作為征稅權(quán)力基礎(chǔ)的邏輯起點(diǎn)，將其作為秩序重構(gòu)的戰(zhàn)略變量，有著良好的理論基礎(chǔ)。在實(shí)踐層面，基于中國政府共商共建共享的“一帶一路”國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，如果從政府貢獻(xiàn)角度切入，回歸到國家稅收的本質(zhì)特征討論政府間利益分配，以做實(shí)稅收利益分配的正義基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)價值創(chuàng)造地、勞動發(fā)生地、征稅地的“三位一體”，顯然更具有可行基礎(chǔ)。因此，研究將政府貢獻(xiàn)作為最大公約數(shù)重構(gòu)國際稅收秩序, 對中國提高規(guī)則制定話語權(quán)、保障國家稅收利益，推動區(qū)際乃至全球經(jīng)濟(jì)在“創(chuàng)新、活力、聯(lián)動、包容”的機(jī)制下的可持續(xù)發(fā)展，均將具有重要的歷史價值。

作者：曹明星，中國財(cái)政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國際稅務(wù)研究中心主任

杜建偉，中國財(cái)政科學(xué)研究院博士研究生、內(nèi)蒙古自治區(qū)國稅局干部、第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才

（日期：2016年9月7日  作者：曹明星 杜建偉）